過渡性制度安排

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　　過渡性制度安排是指內在不穩定的、具有嘗試性和特定演化方向的制度安排，具體可以分為搜尋型、目標型、階段型和策略型4種類型。從原計劃經濟體制向市場經濟體制轉型是政府主導下的公共選擇，因此轉型研究應當圍繞著政府的決策行為，即改革的策略選擇這一主線來展開。過渡性制度安排是作為降低改革成本、減小阻力的一種風險控制機制被決策者所採用的。

　　儘管過渡性制度安排是不穩定和非均衡的，因此不可持續，往往是短期的，但它仍然是一種真正的制度，是制度安排的一種特殊類型。我們定義制度，是在一定範圍或社會群體中人們共同承認並且普遍遵守的社會關係規範和行為規則。這個定義清楚地表述了制度的三個本質特征，即強制性、公共性、持續性。其中前兩個是一項社會安排成為制度的必要條件，後一個則是充分條件。任何一項社會性的安排，如果沒有強制性就不成其為制度，禁則和罰則是任何一項制度都必須包括的內容，否則制度就不能得到普遍的遵守，也就不能作為制度發揮約束和規範人們行為的作用。強制性的作用在於，不論其中的每個成員是否完全願意，制度都會對他產生約束力。因此制度具有普遍性，或者說公共性。如果群體中有個別或少數人的行為違犯了規則，並不意味著制度就失效了。只要規則在觀念上還被人們共同接受，大多數人還普遍遵守，該項規則就仍然是現實的有效制度。但是，承認和遵守是兩碼事，可能會出現觀念和行為不一致的情況。這使得制度具有某種程度的不穩定性。如果這種狀態進一步發展，較多的人不遵守規則，該制度就成了非均衡和不穩定的，制度就遭到了破壞。

　　過渡性制度安排具備一切制度的必要條件，即強制性和公共性，雖然在穩定性上有欠缺，但仍是一種真正的制度。但是由於它的暫時性和不穩定性，而不是正式制度，是向正式制度演化過程中的過渡性制度。在短期性和暫時性上，過渡性制度安排和臨時性制度安排相似，但是二者還是有區別。過渡性制度安排的短期性是由於它自身的非均衡性質，即它在經過一個活動周期後不會重覆性地回到起點狀態，因為它的不穩定性來源於制度安排自身；而臨時性制度安排的不穩定，並不是其自身的性質，而是來源於外部的制度環境。因為臨時性制度安排所針對的特殊情勢是社會經濟的非正常狀態，隨著形勢和環境的正常化，那種特殊情勢消失而使該種制度安排不可持續。但是，這兩個概念也存在著重疊和交叉。事實上，過渡性制度安排有時在事前就是以臨時制度安排的形式推出的，它不同於真正的臨時性制度安排的主要之處是它的試驗和嘗試性質，即從決策者主觀預期角度來看的試驗性。

　　總之，過渡性制度安排是在一個體制結構中的一種或一些非均衡的制度安排，或者是在體制結構中各個制度安排之間出現的不協調狀態。從改革的角度來看，這有兩種基本的狀態：一是制度創新不足，即通常所說的改革力度不足，不到位；二是新制度無效，這是由於某項制度的改革單獨突進，但是其他方面的制度安排和改革不配套，不協調，因而不能有效地實施，使其作用打了折扣。

　　以最高(政治)決策者對改革策略的選擇行為為線索，按照事前的主觀預期和事後結果的確定性程度，可以把過渡性制度安排分成以下4種類型：

　　(1)搜索型過渡性制度安排。當一個社會決定要進行改革的時候，改革決策者對於自己的目的當然是清楚的，這一目的是由最高(政治)決策者進行改革的動機所決定的。但是由於受制度知識和信息的約束對於改革發展的方向、所需要的具體制度安排即改革的直接目標可能是不確定的，因此採取摸索前進的方式以圖尋找出適合需要的新制度安排，嘗試性地推出過渡性制度安排，即所謂“摸著石頭過河”。這種過渡性制度安排事前的主觀預期和事後的實際結果都是不確定的。

　　(2)目標型過渡性制度安排。如果最高(政治)決策者不僅有明確的改革目的和動機，而且對於改革所要達到的具體目標也已經確定，這時，影響決策的因素首先是改革面臨的阻力，如果決策者認為阻力很小，或者雖有一定阻力但是不足為懼，他所採取的改革措施可能就不是試驗性的過渡性制度安排，而是作為正式制度推出的。但是由於有限理性不能預見到以後發展的實際結果，不論是主觀預期的失誤，還是事後情況的變化，使得這項制度安排在事實上成了為新制度進行輔墊的過渡性制度安排。這種目標型過渡性制度安排事前的目標雖然明確，但是事後結果不確定，是主觀預期與實際結果不一致的產物。

　　(3)階段型過渡性制度安排。如果最高(政治)決策者認為必須進行的改革面臨著很大的阻力，那麼他為了控制改革風險，減小阻力，可能採取化難為易的辦法，將所要進行的改革項目分解成若幹個子項目分階段實施，每一個階段推出的制度安排都只是作為改革一個步驟的過渡性制度安排。這類過渡性制度安排在決策的主觀預期和實際結果兩個方面都是過渡性的。

　　(4)策略型過渡性制度安排。如果阻力大到使改革無法推進，甚至可能會威脅到最高(政治)決策者的統治地位的程度，決心堅持進行改革的決策者可能就會採取一種以退為進的迂迥策略來緩和矛盾，這時推出的就是一種策略型過渡性制度。雖然(3)類和(4)類都是為減小改革阻力採取的一種策略，但是二者還是有區別：在(3)類的情況下，各個階段型過渡性制度安排之間存在著前後相繼的連續性；而在(4)類策略型過渡性制度安排的情況下，改革從制度演化的方向上來看可能會呈現出後退的現象。

　　比較4種類型的過渡性制度安排，它們的不確定性程度是依次遞減的，相應的最高(政治)決策者對於改革過程的控製程度則是依次遞增的。改革決策中的不確定性首先是因為信息不充分，其次來自利益衝突，因此，研究過渡性制度安排的實質是要解決不確定條件下的制度選擇問題，或者說，是改革主體在信息不充分條件下的決策問題。這主要包括兩個方面：一方面是決策主體在制度選擇中的信息搜尋問題；另一方面是改革決策者對利益衝突的協調和風險控制問題。

　　(一)過渡性制度安排的信息發現作用與制度創新的知識來源

　　制度是社會的共有知識，制度變遷就是新的社會共有知識引入的過程，是在未來不確定和信息不充分的條件下，尋找並且確立新的社會共有知識的過程。過渡性制度安排在體制轉型中的主要作用是，由於將一項大的改革化整為零分成若幹階段分別進行，因此在每一個階段實行的都是非均衡的過渡性制度安排，它可以通過實踐效果及時提供該項改革是否應當終止或者逆轉的決策信息，從而可以避免因為不可逆轉的失誤造成重大損失，因此有效地防止和降低了改革風險。

　　(二)過渡性制度安排的作用：改革的風險控制機制

　　採取什麼樣的改革策略取決於轉型國家最高(政治)決策者的思維方式，包括整個國家的領導集團所具有的政治文化和決策文化。從中國改革所依據的主要信息來源可以看出，最高(政治)決策者是以現實主義的務實態度指導改革決策，因而才能夠實現平滑式的成功轉型。這種現實主義的改革決策思維是一種辯證唯物主義的思維，包含著似乎對立而又不可分割的兩個方面：一方面以堅定的態度不失時機地積極推進改革；另一方面以又務實靈活和審慎的態度並不急於求成，而是註重改革風險的控制和務求取得實效。所謂“摸著石頭過河”，就是這種註重實效和控制風險的改革策略的形象說法。中國在20世紀90年代初期正式提出要正確處理改革、發展和穩定三者的關係，以後又進一步提出“穩定壓倒一切”的政策口號，這都反映了改革決策者進行風險控制的行為取向。顯然，這與前蘇聯領導人改革決策中理想主義的浪漫態度迥然不同。

　　這種現實主義思維方式指導下的改革決策一般是按照成本最小化原則做出的。但是，影響改革決策的並不是改革的總成本而是即期成本。因為從決策的角度來看改革的總成本是不可預期的，最高(政治)決策者進行改革決策時考慮的並不是改革的社會成本，而是他個人(或者統治集團)的成本，這也就是決策者進行改革時需要面對的阻力。作為理性的最高(政治)決策者從個人利益最大化目標出發就會按照阻力最小化的方式進行決策，而這在事實上也就是按照即期社會成本最小化原則進行決策。這裡需要提醒註意的是，根據阻力一成本最小化原則進行決策，並不意味著就一定是按照先易後難的順序，而是按照壓力原則來確定改革的優先順序。每一個時期社會經濟壓力最大的領域和環節，也就是經濟和社會矛盾最突出和最尖銳的領域或環節，在這樣的領域或環節首先進行改革，易於形成社會的共識，意識形態和觀念上的分歧與既得利益的阻礙都相對容易剋服，從而改革的阻力和成本都相對地降低了。按照壓力原則進行改革決策，意味著不同領域的改革並不是逐一展開並且持續深入，而是在各個領域問迴圈推進，相互交錯，因為當某一領域壓力最大的環節改革之後，該領域的矛盾也就會變得相對緩和，而此時其他領域的矛盾又會突顯出來成為壓力最大的緊迫問題亟待解決，漸進式改革就是這樣在各個領域之間迴圈推進，逐步深化。

　　整個體制改革化整為零，分領域、分階段地逐步進行，每個領域和每階段的改革結果必然就是一種過渡性制度安排。過渡性制度安排作為降低改革成本、減小改革阻力、控制改革風險的機制，使整個體制改革達到了平滑轉型的目的。

　　(三)生產型改革：過渡性制度安排向市場經濟演進的條件

　　過渡性制度安排由於它自身的非均衡、不穩定和具有演化方向的性質，因此改革一旦啟動就不可能停頓下來，它既不可能在轉型過程的某一個中間狀態長期停滯，也不可能逆轉退回到原來的體制狀態，它必然要繼續向前演化，因此對於改革中出現的各種問題和矛盾只能通過深化改革的方法來解決。但是，過渡性制度安排演化的方向並不是唯一和決定性的，而是具有一定的不確定性，改革決策者的主觀選擇發揮著重要的作用，直接影響著過渡性制度安排演化的方向，當然，他的決策並不是隨心所欲而是社會博弈的結果。

• 周冰,黃衛華等.論過渡性制度安排[J].南開經濟研究.2008,2