过渡性制度安排

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　　过渡性制度安排是指内在不稳定的、具有尝试性和特定演化方向的制度安排，具体可以分为搜寻型、目标型、阶段型和策略型4种类型。从原计划经济体制向市场经济体制转型是政府主导下的公共选择，因此转型研究应当围绕着政府的决策行为，即改革的策略选择这一主线来展开。过渡性制度安排是作为降低改革成本、减小阻力的一种风险控制机制被决策者所采用的。

　　尽管过渡性制度安排是不稳定和非均衡的，因此不可持续，往往是短期的，但它仍然是一种真正的制度，是制度安排的一种特殊类型。我们定义制度，是在一定范围或社会群体中人们共同承认并且普遍遵守的社会关系规范和行为规则。这个定义清楚地表述了制度的三个本质特征，即强制性、公共性、持续性。其中前两个是一项社会安排成为制度的必要条件，后一个则是充分条件。任何一项社会性的安排，如果没有强制性就不成其为制度，禁则和罚则是任何一项制度都必须包括的内容，否则制度就不能得到普遍的遵守，也就不能作为制度发挥约束和规范人们行为的作用。强制性的作用在于，不论其中的每个成员是否完全愿意，制度都会对他产生约束力。因此制度具有普遍性，或者说公共性。如果群体中有个别或少数人的行为违犯了规则，并不意味着制度就失效了。只要规则在观念上还被人们共同接受，大多数人还普遍遵守，该项规则就仍然是现实的有效制度。但是，承认和遵守是两码事，可能会出现观念和行为不一致的情况。这使得制度具有某种程度的不稳定性。如果这种状态进一步发展，较多的人不遵守规则，该制度就成了非均衡和不稳定的，制度就遭到了破坏。

　　过渡性制度安排具备一切制度的必要条件，即强制性和公共性，虽然在稳定性上有欠缺，但仍是一种真正的制度。但是由于它的暂时性和不稳定性，而不是正式制度，是向正式制度演化过程中的过渡性制度。在短期性和暂时性上，过渡性制度安排和临时性制度安排相似，但是二者还是有区别。过渡性制度安排的短期性是由于它自身的非均衡性质，即它在经过一个活动周期后不会重复性地回到起点状态，因为它的不稳定性来源于制度安排自身；而临时性制度安排的不稳定，并不是其自身的性质，而是来源于外部的制度环境。因为临时性制度安排所针对的特殊情势是社会经济的非正常状态，随着形势和环境的正常化，那种特殊情势消失而使该种制度安排不可持续。但是，这两个概念也存在着重叠和交叉。事实上，过渡性制度安排有时在事前就是以临时制度安排的形式推出的，它不同于真正的临时性制度安排的主要之处是它的试验和尝试性质，即从决策者主观预期角度来看的试验性。

　　总之，过渡性制度安排是在一个体制结构中的一种或一些非均衡的制度安排，或者是在体制结构中各个制度安排之间出现的不协调状态。从改革的角度来看，这有两种基本的状态：一是制度创新不足，即通常所说的改革力度不足，不到位；二是新制度无效，这是由于某项制度的改革单独突进，但是其他方面的制度安排和改革不配套，不协调，因而不能有效地实施，使其作用打了折扣。

　　以最高(政治)决策者对改革策略的选择行为为线索，按照事前的主观预期和事后结果的确定性程度，可以把过渡性制度安排分成以下4种类型：

　　(1)搜索型过渡性制度安排。当一个社会决定要进行改革的时候，改革决策者对于自己的目的当然是清楚的，这一目的是由最高(政治)决策者进行改革的动机所决定的。但是由于受制度知识和信息的约束对于改革发展的方向、所需要的具体制度安排即改革的直接目标可能是不确定的，因此采取摸索前进的方式以图寻找出适合需要的新制度安排，尝试性地推出过渡性制度安排，即所谓“摸着石头过河”。这种过渡性制度安排事前的主观预期和事后的实际结果都是不确定的。

　　(2)目标型过渡性制度安排。如果最高(政治)决策者不仅有明确的改革目的和动机，而且对于改革所要达到的具体目标也已经确定，这时，影响决策的因素首先是改革面临的阻力，如果决策者认为阻力很小，或者虽有一定阻力但是不足为惧，他所采取的改革措施可能就不是试验性的过渡性制度安排，而是作为正式制度推出的。但是由于有限理性不能预见到以后发展的实际结果，不论是主观预期的失误，还是事后情况的变化，使得这项制度安排在事实上成了为新制度进行辅垫的过渡性制度安排。这种目标型过渡性制度安排事前的目标虽然明确，但是事后结果不确定，是主观预期与实际结果不一致的产物。

　　(3)阶段型过渡性制度安排。如果最高(政治)决策者认为必须进行的改革面临着很大的阻力，那么他为了控制改革风险，减小阻力，可能采取化难为易的办法，将所要进行的改革项目分解成若干个子项目分阶段实施，每一个阶段推出的制度安排都只是作为改革一个步骤的过渡性制度安排。这类过渡性制度安排在决策的主观预期和实际结果两个方面都是过渡性的。

　　(4)策略型过渡性制度安排。如果阻力大到使改革无法推进，甚至可能会威胁到最高(政治)决策者的统治地位的程度，决心坚持进行改革的决策者可能就会采取一种以退为进的迂迥策略来缓和矛盾，这时推出的就是一种策略型过渡性制度。虽然(3)类和(4)类都是为减小改革阻力采取的一种策略，但是二者还是有区别：在(3)类的情况下，各个阶段型过渡性制度安排之间存在着前后相继的连续性；而在(4)类策略型过渡性制度安排的情况下，改革从制度演化的方向上来看可能会呈现出后退的现象。

　　比较4种类型的过渡性制度安排，它们的不确定性程度是依次递减的，相应的最高(政治)决策者对于改革过程的控制程度则是依次递增的。改革决策中的不确定性首先是因为信息不充分，其次来自利益冲突，因此，研究过渡性制度安排的实质是要解决不确定条件下的制度选择问题，或者说，是改革主体在信息不充分条件下的决策问题。这主要包括两个方面：一方面是决策主体在制度选择中的信息搜寻问题；另一方面是改革决策者对利益冲突的协调和风险控制问题。

　　(一)过渡性制度安排的信息发现作用与制度创新的知识来源

　　制度是社会的共有知识，制度变迁就是新的社会共有知识引入的过程，是在未来不确定和信息不充分的条件下，寻找并且确立新的社会共有知识的过程。过渡性制度安排在体制转型中的主要作用是，由于将一项大的改革化整为零分成若干阶段分别进行，因此在每一个阶段实行的都是非均衡的过渡性制度安排，它可以通过实践效果及时提供该项改革是否应当终止或者逆转的决策信息，从而可以避免因为不可逆转的失误造成重大损失，因此有效地防止和降低了改革风险。

　　(二)过渡性制度安排的作用：改革的风险控制机制

　　采取什么样的改革策略取决于转型国家最高(政治)决策者的思维方式，包括整个国家的领导集团所具有的政治文化和决策文化。从中国改革所依据的主要信息来源可以看出，最高(政治)决策者是以现实主义的务实态度指导改革决策，因而才能够实现平滑式的成功转型。这种现实主义的改革决策思维是一种辩证唯物主义的思维，包含着似乎对立而又不可分割的两个方面：一方面以坚定的态度不失时机地积极推进改革；另一方面以又务实灵活和审慎的态度并不急于求成，而是注重改革风险的控制和务求取得实效。所谓“摸着石头过河”，就是这种注重实效和控制风险的改革策略的形象说法。中国在20世纪90年代初期正式提出要正确处理改革、发展和稳定三者的关系，以后又进一步提出“稳定压倒一切”的政策口号，这都反映了改革决策者进行风险控制的行为取向。显然，这与前苏联领导人改革决策中理想主义的浪漫态度迥然不同。

　　这种现实主义思维方式指导下的改革决策一般是按照成本最小化原则做出的。但是，影响改革决策的并不是改革的总成本而是即期成本。因为从决策的角度来看改革的总成本是不可预期的，最高(政治)决策者进行改革决策时考虑的并不是改革的社会成本，而是他个人(或者统治集团)的成本，这也就是决策者进行改革时需要面对的阻力。作为理性的最高(政治)决策者从个人利益最大化目标出发就会按照阻力最小化的方式进行决策，而这在事实上也就是按照即期社会成本最小化原则进行决策。这里需要提醒注意的是，根据阻力一成本最小化原则进行决策，并不意味着就一定是按照先易后难的顺序，而是按照压力原则来确定改革的优先顺序。每一个时期社会经济压力最大的领域和环节，也就是经济和社会矛盾最突出和最尖锐的领域或环节，在这样的领域或环节首先进行改革，易于形成社会的共识，意识形态和观念上的分歧与既得利益的阻碍都相对容易克服，从而改革的阻力和成本都相对地降低了。按照压力原则进行改革决策，意味着不同领域的改革并不是逐一展开并且持续深入，而是在各个领域问循环推进，相互交错，因为当某一领域压力最大的环节改革之后，该领域的矛盾也就会变得相对缓和，而此时其他领域的矛盾又会突显出来成为压力最大的紧迫问题亟待解决，渐进式改革就是这样在各个领域之间循环推进，逐步深化。

　　整个体制改革化整为零，分领域、分阶段地逐步进行，每个领域和每阶段的改革结果必然就是一种过渡性制度安排。过渡性制度安排作为降低改革成本、减小改革阻力、控制改革风险的机制，使整个体制改革达到了平滑转型的目的。

　　(三)生产型改革：过渡性制度安排向市场经济演进的条件

　　过渡性制度安排由于它自身的非均衡、不稳定和具有演化方向的性质，因此改革一旦启动就不可能停顿下来，它既不可能在转型过程的某一个中间状态长期停滞，也不可能逆转退回到原来的体制状态，它必然要继续向前演化，因此对于改革中出现的各种问题和矛盾只能通过深化改革的方法来解决。但是，过渡性制度安排演化的方向并不是唯一和决定性的，而是具有一定的不确定性，改革决策者的主观选择发挥着重要的作用，直接影响着过渡性制度安排演化的方向，当然，他的决策并不是随心所欲而是社会博弈的结果。

• 周冰,黄卫华等.论过渡性制度安排[J].南开经济研究.2008,2