漁政管理

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　　漁政管理是漁業行政管理機構依據漁業法律法規對漁業生產實施監督管理的過程。它是伴隨漁業生產的發展而發展的，對漁業生產具有很大的促進作用。實踐證明，世界漁業發達的國家，都擁有先進的漁政管理方法．必須通過漁業立法和嚴厲的執法，充分發揮漁政管理的職能和作用，才能促進漁業生產朝著法制化、規範化方向發展，才能確保漁業生產持續穩定地發展，從而使人類對漁業資源的開發利用取得最佳的經濟效益、生態效益和社會效益。

　　1.單一性管理逐步發展為綜合性治理

　　水產品價格放開以後，大大刺激了漁業生產的發展．但其發展的背後卻潛伏著漁業資源衰退的憂患，漁業經濟效益有所下滑。針對這些變化．我國漁業生產及時地調整了策略，實行了以養殖為主，養殖、捕撈、加工並舉，因地制宜，各有測重的方針，漁政管理工作從單純性的生產管理轉為綜合性的治理，除了側重於控制捕撈強度外，還加強對經濟魚類的幼魚和產卵群體的保護。一些保護資源的措施相應出台，如規定機動漁船底拖網禁漁區。實行伏季休漁制度，規定幼魚比例和限制捕撈產卵親魚等，並且註重了漁業水域環境污染的治理。

　　2.擴大了漁政管理範圍

　　近海是許多經濟魚類的產卵場、索餌場、越冬場。保護近海漁業資源是漁政管理工作的主要任務之一。但由於近海資源捕撈過度和水域的被污染，導致漁場外移，針對這一新的動態，漁政管理也及時調整了策略。漁政部門除了抓好近海漁業資源的保護和恢復外，還加強了對外海漁業生產活動的監督管理，積極發展我國的外海漁業。

　　3.單一檢查發展為立體檢查

　　我國的漁政檢查是以漁政船在海上巡邏檢查為主，但由於海上環境複雜多變、漁場廣闊，漁業生產流動性大、漁船分散，單靠漁政船進行海上檢查是不夠的。為了加大執法力度，漁政機構加強了與漁監、海監、工商、司法、海軍和空軍等部門的合作，並針對不同時期的具體情況，定期或不定期地組成聯合執法隊伍，對陸上、港口、市場、和海上進行聯合執法檢查，必要時還出動飛機，使漁政管理的效率和成果都得到了提高和擴大。

　　4.漁政管理現代化

　　實施了漁業許可制度、禁漁制度、伏季休漁制度，努力開展對漁業資源的預測與評估工作，加強了對漁業水域環境的監測與管理，電腦系統在漁政管理中的普及應用，大大提高了工作效率，漁政執法設備的不斷更新，增強了漁政隊伍的快速反應能力和戰鬥力，同時，積極借鑒國外先進的漁政管理經驗，提高了我國漁政管理水平。

　　5.漁業法規的宣傳教育取得實效

　　經過各級漁政機構的長期努力，漁民的法律觀念有很大轉變，對漁業資源的保護意識也增強了。伏季休漁得到了漁民群眾的擁護和支持，就是有力的說明。另一方面，各級漁政機構加強對漁業法規的學習和研究，提高了漁政執法人員的綜合素質，依法辦事已在大多數漁政執法人員心目中扎了根。

　　(一)管理體制存在弊端，巨集觀調控力度不夠

　　經過多年的實踐，國家統一領導、縣級以上地方政府分級管理的模式存在一定不足，地方權力太大，國家統一權力有限。由於我國現行區域行政體制的限制，各級漁政機構之間實質性的領導和隸屬關係(如財政撥款、設備配置、人員錄用、幹部任免和紀律處分等)不強，造成國家統一領導的作用不強。在漁政管理工作上，行政干擾、領導說情的事件時有發生，一些地方領導為了本地區局部利益，片面追求地方產量產值，而忽視了社會效益、生態效益和我國發展漁業的大局，漁政執法變成了地方保護主義的服務工具，這與國家依法治漁的方針是相違背的。我國的漁政、漁港監督和漁船檢驗三支執法隊伍權力交叉，難以形成合力，削弱了執法管理的力度。同時，三支機構均向漁民征收管理費，加重了漁民群眾的負擔，影響了政府依法治漁的威信。由於漁政管理業務缺乏有力的監督，加上部分漁政執法人員的文化素質、法律意識較低，造成執法過程中執法不嚴、有法不依和有法不會依的現象時有發生。目前，全國各地大多基層漁政漁港監督機構人員編製無落實，編製外人員多，其執法經費沒有納人當地財政預算，而採取各種形式的經費自理辦法，實行自收自支。長期實行這種政策，又缺乏必要的財政監督機制，必然會滋生腐敗。因此，應儘快把全國各級的漁政執法經費都納人財政預算中，各級政府專項撥款，實現行政單位的“收支兩條線”。

　　(二)漁業法律不夠完善，依法治漁力度不足

　　目前，我國漁業立法仍然處在認可型的較低層次上，有些法規的制定缺乏科學性或可操作性，造成在實踐中不可避免地發生無法可依或有法難依的現象，有些法律條文已難適應當前漁業形勢，對嚴格執法產生不利的影響。具體表現在以下幾個方面：

　　1.處罰制度不完善

　　我國的漁業處罰規定偏輕、幅度太大，執行力度不夠。例如《漁業法》第三十、第三十一條規定，對無捕撈許可證進行作業或違反捕撈許可證的規定進行作業者，可沒收其漁獲物和違法所得，並處以罰款；對情節嚴重者可沒收漁具並可吊銷捕撈許可證l4J。但是，在實際操作中，一般只處以罰款．、沒收漁具的情況很少，而且處罰額一般是處罰幅度的下限，甚至降低檔次處罰。某種程度上，這種罰款是變相向漁民收費，對違規者心理威懾作用不大。另外，由於處罰幅度較大，很容易出現執法偏差或以權謀私。

　　2.執法缺乏強制性手段

　　漁政執法屬於行政行為，缺乏強制性手段，同時，由於海洋環境特殊，管理情況相當複雜，相對人的文明程度和法律意識差異很大，有的粗野蠻橫，有的甚至形成黑社會勢力，敢於暴力抗法，顯然，單靠行政手段是難以駕馭的。

　　3.對嚴重違法行為打擊不力

　　沒能徹底取締“三無”漁船和非法造船現象，對電魚、毒魚、炸魚、無證捕撈、暴力抗法、聚眾鬧事等違法行為打擊力度不夠，這也是漁政執法自身力量太弱所致。

　　(三)漁政管理的方式方法仍存在不足

　　目前。我國海洋漁業執法工作主要由各級漁政漁港監督機構，對所管轄範圍內的各種漁業及漁船的證件、漁具漁法、漁獲物、以及人員資格等進行檢查L5J。這項工作主要是對海域中的作業船舶進行現場檢查，而對港內的更新漁船、新造漁船、網具生產與銷售、漁獲物的購銷與販運等方面的檢查較少，這種執法方式對違規生產活動的預防作用不強。而且，在廣闊海域上，單靠幾艘漁政執法船來對成千上萬漁船進行檢查，其執法的難度可想而知，其執法消耗也十分巨大。因此，一些漁政站為了維持自身的運轉，採取了加重收費、以罰代管，這影響了執法的力度和政府的威望。

　　(一)加快立法步伐，完善法制體系

　　漁業立法，要根據漁業生產的新情況新問題，對現有漁業法律法規進行修改和補充，並儘快制訂出各種關於漁業資源保護管理、漁業科研管理、漁港、船舶等相關配套的法規；其次，要積極借鑒外國在漁業立法和執法方面的成功經驗，結合我國國情加以消化吸收，同時註意從各級涉漁部門和漁政機構中獲取有價值的第一手資料，進行分析總結，為立法工作提供依據和來源。

　　(二)健全漁政執法機制。加強執法隊伍建設

　　1.切實履行國家統一領導、分級管理的原則海洋漁業執法應儘快解決長期以來存在的統一領導不足，分級管理有餘的問題，加強國家“統一領導”在漁業監督管理中的主導作用，使各省(自治區、直轄市)統一行動，從而形成一個自上而下、逐級領導的執法體系。

　　2.強化漁業統一綜合執法在現有漁政、漁港監督、船檢三支隊伍的基礎上，組成一支處罰主體統一的執法隊伍，由這支隊伍綜合行使漁業資源保護、水生野生動物保護、漁業水域生態環境保護、漁港監督、漁業無線電管理、漁船檢驗，以及水產種苗和其他的漁業檢驗和漁業行政處罰權。同時實現漁業行政一般管理與具體執法行為相分離，即對漁業的許可、發證、收費等工作由漁業行政主管部門負責，漁政檢查及處罰由執法隊伍進行，這有利於提高漁業行政執法的效率，並促進廉政建設，完全符合國家行政執法體制改革方向。

　　3.充分發揮漁港監督的作用縱觀世界漁業發達國家的漁政管理，它們除了擁有強大的海上執法隊伍外，其港口執法隊伍無論從機構設置、人員安排上都比海上執法隊伍強。與之相對比，我國的漁港監督管理、漁港設施、漁政通信等方面則顯落後，已較難適應新的漁業形勢的需要。因此，要儘快完善漁港的設施、設備，提高漁港監督管理水平。另外，漁港是漁船的家，是漁獲物的集散地，也是漁業生產活動的樞紐，如果從這裡進行嚴格管理，則可能取得比海上執法更大的效果，而且可節約大量的經費。

　　4.提高漁政執法人員的素質漁政人員素質的高低直接關係到執法水平和政府的威望。目前，我國漁政人員的文化素質偏低，具有大專以上學歷的僅占10％左右，並且大多不是漁業管理或相關專業畢業的，而又多在上層機構供職，基層漁政人員多數只有高中甚至初中的文化程度，而又沒有受過有關專業技術和管理方面的系統培訓L6J。因此，要把握漁政執法改革之機，大力提高漁政管理人員的綜合素質，積極吸收有能力的專業人才，具體做好三方面工作：①凡是漁政機構的現有人員，一律要進行在崗培訓、考核，合格者才可持證上崗，不合格者則要再培訓或分流；②凡新招聘的人員，一定要經過一段時間的崗位培訓和第一線的實習鍛煉；③嚴把人員進入關，杜絕靠關係網進入漁政機構；④在新人員的來源方面，可按照國家公務員錄用考試方式進行，也可從應屆高校海洋漁業或漁政管理等相關專業畢業生中招收優秀人才。

　　(三)加強對漁政執法監督。增加漁政工作透明度

　　在內部監督方面，要建立和完善工作請示、彙報和廉政建設制度，加強上級對下級的監督管理，對違法行政的執法人員，要本著查處一個教育一批的精神嚴肅處理。另外，各級漁政領導要經常參加第一線的執法工作，以便及時發現存在問題，並妥善加以解決。

　　在外部監督方面，要加強漁業行政覆議、漁業行政訴訟等制度的宣傳力度，提高漁政管理相對人的守法覺悟和自我保護意識。向外公開漁政辦事制度，把現行的執法程式、證件核發原則、收費標準等向社會公開，接受漁民和社會輿論的監督。這樣有利於約束和監督執法人員的行為，及時糾正錯誤，維護漁民群眾的利益，增加漁民對政府的信任。

　　(四)大力控制捕撈強度，調整漁業生產結構

　　漁業資源是漁業生產的物質基礎，由於捕撈過度、水域污染等原因導致漁業資源衰退，已明顯地制約了漁業生產的發展，生產效率不斷下滑。根據有關專家統計分析，1955-1995年，我國海洋捕撈產量增長了6倍，機動漁船數量卻增長了456倍，漁船總功率增長了248倍，l975一l995年20年間，產量增加3倍，機動漁船數卻增加9．3倍，總功率增加6倍。這充分說明，近年來捕撈產量的增加，完全是依賴於捕撈強度的增加所致。然而，過去幾十年，單位功率產量則直線下降，年遞減為35kg／kWt8l，同時漁獲物出現了小型化、低齡化、劣質化和性早熟等現象。這些事實和數據充分說明，我國海洋漁業的捕撈強度已大大超過了資源的再生能力。因此，國家要嚴格控制捕撈強度，真正實現我國海洋捕撈產量“零增長”的計劃，再逐步地減少捕撈總產量。具體應採取以下幾方面措施：

　　1.嚴格執行漁業許可制度

　　漁業許可制度的實行，在控制捕撈強度、保護資源、調整漁業生產結構、維護漁業生產秩序等方面發揮巨大的作用。但由於實際執法上的偏差，一些人靠關係或從非正常渠道獲得捕撈許可證，這反映了我國漁業許可制度在內容規定、證件的審核發放管理、對無證捕撈的處罰規定等方面存在不足。以海南省為例，其捕撈許可證的發放率約為93％，這在全國來說是很高的，但還存在大量的“三無”漁船(即無船名船號、無船舶證書、無船籍港的海洋捕撈生產漁船、快艇和木筏)和“三證”(漁業捕撈許可證、漁業船舶登記證和漁業船舶檢驗證三種證書)不全漁船。因此，漁政部門應加強對捕撈許可證審批發放的監督管理，嚴厲打擊違規發放捕撈許可證件的行為，同時要利用好今年伏季休漁的有利時機，認真做好全國漁業船舶的普查工作，徹底清查違規漁船。

　　2.全面推行伏季休漁制度為了保護資源，控制捕撈強度，我國於1995年開始在東海區、黃海區實行了伏季休漁制度，取得了明顯的效果，1997年的漁業產量與1994年同期相比較，帶魚、小黃魚、鯧魚增產分別是l5．5％、37．8％、113．7％。為了實現國家關於海洋捕撈產量“零增長”的計劃，南海區自l999年開始，也實行了伏季休漁制度，並取得了可喜效果，據初步統計，休漁後漁業資源有了一定的恢復，漁獲量與去年同期相比增長了30％以上。休漁讓廣大漁民嘗到了甜頭，不少漁民表示理解和支持。因此，南海伏季休漁將繼續推行，但在禁漁措施、時間安排等方面，將總結去年的成功經驗，並聽取多方意見，使這項制度更為完善和科學化。

　　3.加強對廣大漁民的漁業法規教育由於歷史的原因，我國漁民大多文化水平較低，對漁業法律法規和保護資源的重要性不夠瞭解，而漁業資源的公有性和洄游性極易導致爭相捕撈，造成酷漁濫捕的局面。因此，要從長遠的利益出發，利用每年伏休時間或其它時間對漁民進行集中或分散的普法教育。

　　(五)加強漁業水域生態環境的保護

　　漁業水域是漁業經濟生物賴以生存的場所，漁業水域生態環境的破壞直接影響水生生物的繁殖和生長，也通過食物鏈間接影響人類的健康。

　　(六)強化漁業生產安全監督

　　保證漁業生產安全和漁民生命財產安全是漁政管理服務漁業的具體體現。各級漁政執法機構要依法加強對漁業生產活動各領域、各環節的監督管理，為漁業生產創造一個安全、有序的環境。為此要做好三方面工作：一是做好漁船檢驗工作，保證漁船及設備符合航行的要求，嚴格執行漁船進出港簽證制度；二是要增強廣大漁民的生產安全意識，進一步健全漁業服務體系，最大限度地避免或減少漁業事故的發生和漁民生命財產的損失，督促漁民參加人身保險和漁船保險，推動漁船船東互保事業的發展；三是加強漁業通信的管理，完善無線電通信網路的組織建設，確保漁業信息暢通無阻，安全生產。

• 陳文河.我國漁政管理的探討(A).河北漁業.2007,11