渔政管理

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　　渔政管理是渔业行政管理机构依据渔业法律法规对渔业生产实施监督管理的过程。它是伴随渔业生产的发展而发展的，对渔业生产具有很大的促进作用。实践证明，世界渔业发达的国家，都拥有先进的渔政管理方法．必须通过渔业立法和严厉的执法，充分发挥渔政管理的职能和作用，才能促进渔业生产朝着法制化、规范化方向发展，才能确保渔业生产持续稳定地发展，从而使人类对渔业资源的开发利用取得最佳的经济效益、生态效益和社会效益。

　　1.单一性管理逐步发展为综合性治理

　　水产品价格放开以后，大大刺激了渔业生产的发展．但其发展的背后却潜伏着渔业资源衰退的忧患，渔业经济效益有所下滑。针对这些变化．我国渔业生产及时地调整了策略，实行了以养殖为主，养殖、捕捞、加工并举，因地制宜，各有测重的方针，渔政管理工作从单纯性的生产管理转为综合性的治理，除了侧重于控制捕捞强度外，还加强对经济鱼类的幼鱼和产卵群体的保护。一些保护资源的措施相应出台，如规定机动渔船底拖网禁渔区。实行伏季休渔制度，规定幼鱼比例和限制捕捞产卵亲鱼等，并且注重了渔业水域环境污染的治理。

　　2.扩大了渔政管理范围

　　近海是许多经济鱼类的产卵场、索饵场、越冬场。保护近海渔业资源是渔政管理工作的主要任务之一。但由于近海资源捕捞过度和水域的被污染，导致渔场外移，针对这一新的动态，渔政管理也及时调整了策略。渔政部门除了抓好近海渔业资源的保护和恢复外，还加强了对外海渔业生产活动的监督管理，积极发展我国的外海渔业。

　　3.单一检查发展为立体检查

　　我国的渔政检查是以渔政船在海上巡逻检查为主，但由于海上环境复杂多变、渔场广阔，渔业生产流动性大、渔船分散，单靠渔政船进行海上检查是不够的。为了加大执法力度，渔政机构加强了与渔监、海监、工商、司法、海军和空军等部门的合作，并针对不同时期的具体情况，定期或不定期地组成联合执法队伍，对陆上、港口、市场、和海上进行联合执法检查，必要时还出动飞机，使渔政管理的效率和成果都得到了提高和扩大。

　　4.渔政管理现代化

　　实施了渔业许可制度、禁渔制度、伏季休渔制度，努力开展对渔业资源的预测与评估工作，加强了对渔业水域环境的监测与管理，计算机系统在渔政管理中的普及应用，大大提高了工作效率，渔政执法设备的不断更新，增强了渔政队伍的快速反应能力和战斗力，同时，积极借鉴国外先进的渔政管理经验，提高了我国渔政管理水平。

　　5.渔业法规的宣传教育取得实效

　　经过各级渔政机构的长期努力，渔民的法律观念有很大转变，对渔业资源的保护意识也增强了。伏季休渔得到了渔民群众的拥护和支持，就是有力的说明。另一方面，各级渔政机构加强对渔业法规的学习和研究，提高了渔政执法人员的综合素质，依法办事已在大多数渔政执法人员心目中扎了根。

　　(一)管理体制存在弊端，宏观调控力度不够

　　经过多年的实践，国家统一领导、县级以上地方政府分级管理的模式存在一定不足，地方权力太大，国家统一权力有限。由于我国现行区域行政体制的限制，各级渔政机构之间实质性的领导和隶属关系(如财政拨款、设备配置、人员录用、干部任免和纪律处分等)不强，造成国家统一领导的作用不强。在渔政管理工作上，行政干扰、领导说情的事件时有发生，一些地方领导为了本地区局部利益，片面追求地方产量产值，而忽视了社会效益、生态效益和我国发展渔业的大局，渔政执法变成了地方保护主义的服务工具，这与国家依法治渔的方针是相违背的。我国的渔政、渔港监督和渔船检验三支执法队伍权力交叉，难以形成合力，削弱了执法管理的力度。同时，三支机构均向渔民征收管理费，加重了渔民群众的负担，影响了政府依法治渔的威信。由于渔政管理业务缺乏有力的监督，加上部分渔政执法人员的文化素质、法律意识较低，造成执法过程中执法不严、有法不依和有法不会依的现象时有发生。目前，全国各地大多基层渔政渔港监督机构人员编制无落实，编制外人员多，其执法经费没有纳人当地财政预算，而采取各种形式的经费自理办法，实行自收自支。长期实行这种政策，又缺乏必要的财政监督机制，必然会滋生腐败。因此，应尽快把全国各级的渔政执法经费都纳人财政预算中，各级政府专项拨款，实现行政单位的“收支两条线”。

　　(二)渔业法律不够完善，依法治渔力度不足

　　目前，我国渔业立法仍然处在认可型的较低层次上，有些法规的制定缺乏科学性或可操作性，造成在实践中不可避免地发生无法可依或有法难依的现象，有些法律条文已难适应当前渔业形势，对严格执法产生不利的影响。具体表现在以下几个方面：

　　1.处罚制度不完善

　　我国的渔业处罚规定偏轻、幅度太大，执行力度不够。例如《渔业法》第三十、第三十一条规定，对无捕捞许可证进行作业或违反捕捞许可证的规定进行作业者，可没收其渔获物和违法所得，并处以罚款；对情节严重者可没收渔具并可吊销捕捞许可证l4J。但是，在实际操作中，一般只处以罚款．、没收渔具的情况很少，而且处罚额一般是处罚幅度的下限，甚至降低档次处罚。某种程度上，这种罚款是变相向渔民收费，对违规者心理威慑作用不大。另外，由于处罚幅度较大，很容易出现执法偏差或以权谋私。

　　2.执法缺乏强制性手段

　　渔政执法属于行政行为，缺乏强制性手段，同时，由于海洋环境特殊，管理情况相当复杂，相对人的文明程度和法律意识差异很大，有的粗野蛮横，有的甚至形成黑社会势力，敢于暴力抗法，显然，单靠行政手段是难以驾驭的。

　　3.对严重违法行为打击不力

　　没能彻底取缔“三无”渔船和非法造船现象，对电鱼、毒鱼、炸鱼、无证捕捞、暴力抗法、聚众闹事等违法行为打击力度不够，这也是渔政执法自身力量太弱所致。

　　(三)渔政管理的方式方法仍存在不足

　　目前。我国海洋渔业执法工作主要由各级渔政渔港监督机构，对所管辖范围内的各种渔业及渔船的证件、渔具渔法、渔获物、以及人员资格等进行检查L5J。这项工作主要是对海域中的作业船舶进行现场检查，而对港内的更新渔船、新造渔船、网具生产与销售、渔获物的购销与贩运等方面的检查较少，这种执法方式对违规生产活动的预防作用不强。而且，在广阔海域上，单靠几艘渔政执法船来对成千上万渔船进行检查，其执法的难度可想而知，其执法消耗也十分巨大。因此，一些渔政站为了维持自身的运转，采取了加重收费、以罚代管，这影响了执法的力度和政府的威望。

　　(一)加快立法步伐，完善法制体系

　　渔业立法，要根据渔业生产的新情况新问题，对现有渔业法律法规进行修改和补充，并尽快制订出各种关于渔业资源保护管理、渔业科研管理、渔港、船舶等相关配套的法规；其次，要积极借鉴外国在渔业立法和执法方面的成功经验，结合我国国情加以消化吸收，同时注意从各级涉渔部门和渔政机构中获取有价值的第一手资料，进行分析总结，为立法工作提供依据和来源。

　　(二)健全渔政执法机制。加强执法队伍建设

　　1.切实履行国家统一领导、分级管理的原则海洋渔业执法应尽快解决长期以来存在的统一领导不足，分级管理有余的问题，加强国家“统一领导”在渔业监督管理中的主导作用，使各省(自治区、直辖市)统一行动，从而形成一个自上而下、逐级领导的执法体系。

　　2.强化渔业统一综合执法在现有渔政、渔港监督、船检三支队伍的基础上，组成一支处罚主体统一的执法队伍，由这支队伍综合行使渔业资源保护、水生野生动物保护、渔业水域生态环境保护、渔港监督、渔业无线电管理、渔船检验，以及水产种苗和其他的渔业检验和渔业行政处罚权。同时实现渔业行政一般管理与具体执法行为相分离，即对渔业的许可、发证、收费等工作由渔业行政主管部门负责，渔政检查及处罚由执法队伍进行，这有利于提高渔业行政执法的效率，并促进廉政建设，完全符合国家行政执法体制改革方向。

　　3.充分发挥渔港监督的作用纵观世界渔业发达国家的渔政管理，它们除了拥有强大的海上执法队伍外，其港口执法队伍无论从机构设置、人员安排上都比海上执法队伍强。与之相对比，我国的渔港监督管理、渔港设施、渔政通信等方面则显落后，已较难适应新的渔业形势的需要。因此，要尽快完善渔港的设施、设备，提高渔港监督管理水平。另外，渔港是渔船的家，是渔获物的集散地，也是渔业生产活动的枢纽，如果从这里进行严格管理，则可能取得比海上执法更大的效果，而且可节约大量的经费。

　　4.提高渔政执法人员的素质渔政人员素质的高低直接关系到执法水平和政府的威望。目前，我国渔政人员的文化素质偏低，具有大专以上学历的仅占10％左右，并且大多不是渔业管理或相关专业毕业的，而又多在上层机构供职，基层渔政人员多数只有高中甚至初中的文化程度，而又没有受过有关专业技术和管理方面的系统培训L6J。因此，要把握渔政执法改革之机，大力提高渔政管理人员的综合素质，积极吸收有能力的专业人才，具体做好三方面工作：①凡是渔政机构的现有人员，一律要进行在岗培训、考核，合格者才可持证上岗，不合格者则要再培训或分流；②凡新招聘的人员，一定要经过一段时间的岗位培训和第一线的实习锻炼；③严把人员进入关，杜绝靠关系网进入渔政机构；④在新人员的来源方面，可按照国家公务员录用考试方式进行，也可从应届高校海洋渔业或渔政管理等相关专业毕业生中招收优秀人才。

　　(三)加强对渔政执法监督。增加渔政工作透明度

　　在内部监督方面，要建立和完善工作请示、汇报和廉政建设制度，加强上级对下级的监督管理，对违法行政的执法人员，要本着查处一个教育一批的精神严肃处理。另外，各级渔政领导要经常参加第一线的执法工作，以便及时发现存在问题，并妥善加以解决。

　　在外部监督方面，要加强渔业行政复议、渔业行政诉讼等制度的宣传力度，提高渔政管理相对人的守法觉悟和自我保护意识。向外公开渔政办事制度，把现行的执法程序、证件核发原则、收费标准等向社会公开，接受渔民和社会舆论的监督。这样有利于约束和监督执法人员的行为，及时纠正错误，维护渔民群众的利益，增加渔民对政府的信任。

　　(四)大力控制捕捞强度，调整渔业生产结构

　　渔业资源是渔业生产的物质基础，由于捕捞过度、水域污染等原因导致渔业资源衰退，已明显地制约了渔业生产的发展，生产效率不断下滑。根据有关专家统计分析，1955-1995年，我国海洋捕捞产量增长了6倍，机动渔船数量却增长了456倍，渔船总功率增长了248倍，l975一l995年20年间，产量增加3倍，机动渔船数却增加9．3倍，总功率增加6倍。这充分说明，近年来捕捞产量的增加，完全是依赖于捕捞强度的增加所致。然而，过去几十年，单位功率产量则直线下降，年递减为35kg／kWt8l，同时渔获物出现了小型化、低龄化、劣质化和性早熟等现象。这些事实和数据充分说明，我国海洋渔业的捕捞强度已大大超过了资源的再生能力。因此，国家要严格控制捕捞强度，真正实现我国海洋捕捞产量“零增长”的计划，再逐步地减少捕捞总产量。具体应采取以下几方面措施：

　　1.严格执行渔业许可制度

　　渔业许可制度的实行，在控制捕捞强度、保护资源、调整渔业生产结构、维护渔业生产秩序等方面发挥巨大的作用。但由于实际执法上的偏差，一些人靠关系或从非正常渠道获得捕捞许可证，这反映了我国渔业许可制度在内容规定、证件的审核发放管理、对无证捕捞的处罚规定等方面存在不足。以海南省为例，其捕捞许可证的发放率约为93％，这在全国来说是很高的，但还存在大量的“三无”渔船(即无船名船号、无船舶证书、无船籍港的海洋捕捞生产渔船、快艇和木筏)和“三证”(渔业捕捞许可证、渔业船舶登记证和渔业船舶检验证三种证书)不全渔船。因此，渔政部门应加强对捕捞许可证审批发放的监督管理，严厉打击违规发放捕捞许可证件的行为，同时要利用好今年伏季休渔的有利时机，认真做好全国渔业船舶的普查工作，彻底清查违规渔船。

　　2.全面推行伏季休渔制度为了保护资源，控制捕捞强度，我国于1995年开始在东海区、黄海区实行了伏季休渔制度，取得了明显的效果，1997年的渔业产量与1994年同期相比较，带鱼、小黄鱼、鲳鱼增产分别是l5．5％、37．8％、113．7％。为了实现国家关于海洋捕捞产量“零增长”的计划，南海区自l999年开始，也实行了伏季休渔制度，并取得了可喜效果，据初步统计，休渔后渔业资源有了一定的恢复，渔获量与去年同期相比增长了30％以上。休渔让广大渔民尝到了甜头，不少渔民表示理解和支持。因此，南海伏季休渔将继续推行，但在禁渔措施、时间安排等方面，将总结去年的成功经验，并听取多方意见，使这项制度更为完善和科学化。

　　3.加强对广大渔民的渔业法规教育由于历史的原因，我国渔民大多文化水平较低，对渔业法律法规和保护资源的重要性不够了解，而渔业资源的公有性和洄游性极易导致争相捕捞，造成酷渔滥捕的局面。因此，要从长远的利益出发，利用每年伏休时间或其它时间对渔民进行集中或分散的普法教育。

　　(五)加强渔业水域生态环境的保护

　　渔业水域是渔业经济生物赖以生存的场所，渔业水域生态环境的破坏直接影响水生生物的繁殖和生长，也通过食物链间接影响人类的健康。

　　(六)强化渔业生产安全监督

　　保证渔业生产安全和渔民生命财产安全是渔政管理服务渔业的具体体现。各级渔政执法机构要依法加强对渔业生产活动各领域、各环节的监督管理，为渔业生产创造一个安全、有序的环境。为此要做好三方面工作：一是做好渔船检验工作，保证渔船及设备符合航行的要求，严格执行渔船进出港签证制度；二是要增强广大渔民的生产安全意识，进一步健全渔业服务体系，最大限度地避免或减少渔业事故的发生和渔民生命财产的损失，督促渔民参加人身保险和渔船保险，推动渔船船东互保事业的发展；三是加强渔业通信的管理，完善无线电通信网络的组织建设，确保渔业信息畅通无阻，安全生产。

• 陈文河.我国渔政管理的探讨(A).河北渔业.2007,11