國債平準基金

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國債平準基金(Bond Stabilization Fund/Bonds Stabilization Fund/bond market Stabilization Fund)

　　從平準基金作用的市場來分,目前主要有外匯平準基金、國債平準基金、糧食平準基金、股市平準基金等幾類。

　　國債平準基金是由償債基金逐步演變而來的。償債基金是18世紀由英國人瓦爾波首先提出來的，他主張由政府建立一種專門基金，用於償債。1716年，在羅伯特 ·沃波爾爵士的組織下，英國開始設置減債基金(Sinking Fund)。1786年英國首相威廉·皮特根據理查德·普萊士關於“國家應當以單利息借款，以複利息放債”的建議，進一步修改了減債基金制度。普萊士認為，減債基金設立的理論依據，是按照複利累計計演算法計算。他認為，如果以現存債額的1%為基金起點，用複利加以增殖，對3釐國債可以47年還清；對4釐國債可在42年內還清；對5釐國債可在37年內償清。使用這種方法，可資用以買銷國債的財源有二：一是政府每年提出的定額資金；二是已買銷國債的利息增盈累積。當時英國的主要做法是：政府每年從國庫收入中提出一定的金額，作為減債基金專門用來償還國債。減債基金設有專門機構來負責管理。這一基金所生利息，按照計劃以時價來收買國債，對於國庫已經購進的國債，仍然付給定額的利息，盈利和餘額歸入基金，下年再繼續購買國債，直到把國債全部買銷完畢為止。設置減債基金的目的是為了平衡各年度的債務支出，使還債帶有計劃性和節奏性，使其發揮瞻前顧後、均衡年度間債務支出的作用。但英國在實際執行中並未產生預期的效果，其主要原因是減債基金大部分被政府在財政困難時濫加挪用，使減債基金名存實亡。以後普魯士在1820年也實行過減債基金制度。

　　日本是在1906年開始建立減債基金的。當時日本政府制定了國債處理基金特別會計法，並設置了國債處理基金。國債處理基金的資金來源有三項：一項是轉入一定比例的國債餘額——定額轉入；另一項是轉入一般會計結餘金額的一部分——結餘資金轉入；還有一項是償還國債所需金額的預算——預算轉入。

　　美國也曾設立了減債基金，1919年美國通過了戰爭借款法，以有計劃地調整第一次世界大戰中累積的國債為目的，設定了每年用於償債的支出許可權額；伴隨羅斯福新政的實施，追加了作為償債對象的支出，從法律上確定了這些持久性的支出許可權額。具體編入減債基金有以下三種編入方法：(1)依據《1919年戰爭借款法》支出，其支出數額相當於1920年7月1日發行國債的餘額減去同日政府持有外國政府債務額所得結果的2.5%。就利用減債基金買進或償還的各種國債而言，其支出限額相當於當年應支付的利息額；(2)依據《1932年緊急救濟及建設法》支出，支出額相當於該法預算支出的2.5%。當然，是否利用支出許可權進行實際償債，這主要取決於政府的態度。到本世紀20年代，其許可權額幾乎被充分利用，從而使戰時國債的清理工作得以順利推進。但是，由於30年代實行了羅斯福新政，此後發生的第二次世界大戰造成了國債餘額的增大，並因此使國債的償還難以有規則地進行。在這種形勢下，政府改行借新債還舊債的新政策。這樣，減債基金的償債目的逐漸消失了。

　　綜上所述，隨著各國國債發行規模的日益龐大，當國債還債高峰降臨時，最初以償債為目的的減債基金已無法應付巨額的還本付息支出，這使政府不得不採取以新還舊的方式，償債基金已名不符實，即其償債功能喪失了，但其調控債市的功能卻因基金較為穩定而越來越得到盡情的發揮。因此，平準基金逐漸取代了減債基金。

　　國債平準基金髮展到現在，其目的和作用與以往的減債基金截然不同，減債基金原來是為均衡債務支出，直至全部消除國家債務而設，而如今的平準基金是政府為了保護較高的國債信譽，以增強政府的償債能力，保持國債持有人的預期，鼓勵投資者認購國債，維護國債市場的持續穩定發展而設置。現在，英國預算制度中的國民公債基金，實際上就發揮著平準基金的作用。它是由1966年以前的所謂“線下預算”轉化而來的，事實上是國家的第二預算。國民國債基金的主要來源有：常規預算撥款、英格蘭銀行發行局的利潤、對國營公司和地方政府貸款的利息及還款等。其資金運用主要是用來買賣國債以維護債市穩定、彌補常規預算赤字、對國營公司和地方政府貸款等。

　　日本現行的國債平準基金也是由減債基金演變而來。1965年，日本發行了所謂歲入補貼國債，1966年以後又陸續發行了所謂建設國債。這就急需政府建立有關償還國債處理基金特別會計法(1968年5月公佈施行，1967年度已開始採用)，形成了現行的國債平準基金。在現行的制度中，平準基金主要來自三個方面：(1)每年在編製預算時，根據年初累計國債總額，按固定比率1.6%(大致相當於1/60)從一般會計預算中轉給該基金；(2)一般會計預算還要根據各年度還債和調控債市的需要對平準基金作相應撥款；(3)一般會計預算如有結餘，一半以上也要轉入平準基金。以上三項構成了日本平準基金的主要來源。如1980年度國債費用預算中，國債償還費為8232億日元，其中定率轉入365億日元，占全部償還費用的4.4%，預算資金轉入1087億日元，占全部償還費用的13.2%。由於日本的平準基金的運作既謀求了財政負擔的均衡，又可視基金的資金狀況和債市狀況而靈活運用，維護了國債市場的穩定。因此相比較而言，日本的平準基金比歐美各國的平準基金更勝一籌。

　　平準基金調控國債市場的功能主要在於：當國債市場長期處於低迷狀態，政府欲振興債市，或當國債交易出現大量拋盤，有損持券者利益並對發行市場構成威脅時，政府可啟用平準基金，大量買進二手券，藉以刺激交易價格上揚，並可減少還本付息支出；而當國債市場過分火爆，投機之風盛行，政府欲給債市“退燒”，或當債市需求過旺時，政府可伺機拋出部分國債，使國債的收益率和交易價格保持在合理的區間內。這種“蓄水池”式可進可退的調控機制有利於國債市場的穩定和健康發展。

　　這裡需要特別指出的是，有一些學者認為，平準基金調控債市時，往往是低價時大量買進而高價時大量拋了，有與市場投資者“對著乾”而從中漁利之嫌，結果有損債券持有者的利益。英國在償付其整理國債或統一國債時，就常常選擇當國債市價低於票麵價格的時機大量購進，直至其債務歸於消失為止。日本也採用買銷法償還國債，並限制國債市價低於票麵價格時才運用。這也並不否認有時國債市價超過其票面金額時就不能使用此法。政府在國債價格低落時按價收買國債，從錶面上看，似乎妨礙了國債持有人的利益，其實並非如此。因為交易市場上的國債是按照市場規則進行的，即只有自願出賣者出售國債時，政府平準基金才能購買，政府也只是市場上的買主之一，國債持有人也可能把國債以同樣的價格轉讓於其他買主，買主之間、買主與賣主之間只有通過自願的平等競爭才能實現交易，政府在債市上收買國債，將會制止國債價格的下跌，促使國債價格的回升，這對國債持有人還是有利的。

　　西方發達國家特別是日本的國債市場發展的實踐已證明，國債平準基金是政府通過經濟途徑對國債市場實施巨集觀調控最得力、最有效的手段。我國的國債市場可謂起點高、發展迅速。但令人擔憂的是，我國迄今為止還未建立這種機制，以致1988年至1989年和1992年下半年至1993年交易市場行情低迷，二手券收益率過高，以及1994年下半年市場行情過分火爆、交易價格居高不下和1995年初國債期貨市場一片混亂時，政府卻束手無策，處於非常被動的境地。因此，建立平準基金已迫在眉睫。

　　國債償債基金與平準基金就其使用目的而言是不同的。前者主要是以平衡償債為目的，而後者主要是以穩定國債市場為目的。在社會主義市場經濟條件下，建立單純以償債為目的的償債基金是不經濟的做法，因為在現代市場經濟條件下，政府發行國債的目的已不僅僅是為了彌補財政赤字，還兼有巨集觀經濟調控的目的。況且，維護國債市場的穩定也是政府的一項重要職責。因此，我國建立的國債平準基金，應當兼有穩定債市和償還國債的雙重功能，不需要分別設立平準基金和償債基金。我國曾在1987年就有了設立償債基金的設想，當時財政部決定在當年債務收入中留下5億元用作償債基金。當時是想作為以債養債基金，但由於種種原因沒有實現。1991年國債的實際發行額超過計劃發行99.3億元，財政部決定，超計劃發行的部分暫時不進入預算，留到1992年償債高峰來臨時再用。這樣，建立償債基金的設想變成了現實。目前及今後要做的工作，一是要確保當年資金不被挪用，否則償債基金也會有名無實；二是要依據經濟發展和財政預算狀況，不斷擴大償債基金的來源；三是政府應啟用該基金，使其在國債市場發揮平抑價格，維護國債市場穩定的功能，使該基金逐漸成為平準基金。

　　國債平準基金對我們來說還是一項全新的調控工具，從平準基金的運作來看，它必將對我國國債發行市場和交易市場都將產生重大影響：

　　(1)平準基金有利於國債發行規模的擴大。平準基金可以在政府與券商、國債投資者之間發揮橋梁和紐帶作用。平準基金調控債市的結果，使國債投資的收益具有安全性和穩定性的特點，使投資者無後顧無憂，踴躍購買；

　　(2)平準基金有利於提高國債發行市場的效率。國債發行市場的發展目標是建立高效率低成本的國債發行市場。平準基金的設立不僅有利於加快國債發行速度，而且能縮短承銷期、節約發行費用、降低發行成本。

　　(3)平準基金有利於增強國債現貨交易市場的流通性，有利於以場外交易市場為主體的交易市場的形成，促進國債現貨交易的發展；

　　(4) 平準基金有利於控制國債期貨交易的過度投機和市場操縱行為，有利於國債回購交易市場功能的真正發揮，從而有助於國債派生交易市場的形成。