糧食平準基金

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糧食平準基金（Food Stabilization Fund）

　　糧食平準基金的設置緣於1973年肥料換谷制度的廢除，及天災和國際市場對中國臺灣糧食的衝擊。1949—1971年一直實施肥料換谷制度，以求掌握糧源、穩定糧價，併在剛開始取得了良好的效果。但隨著其後肥料換谷比率逐年降低，地方政府所掌握的稻穀數量也隨之減少，併在該制度廢除之時降至最低。鑒於掌握糧食、穩定糧價的重要性，以及慮及以農輔工政策致使農民所得偏低等因素，遂於1974年核撥特別預算30億元設置糧食平準基金，實施糧食保護價制度。

一、糧食平準基金的保護收購動作

　　中國臺灣糧食平準基金穩定糧價，提高農民收益的主要手段在於制定糧食保護價格，並以此價格進行各種形式的收購。

　　(一)保護價格的確定

　　保護價格的目標在於保障農民的種植收益，使其獲得合理的利潤。因此，在實施該政策之初，價格水平的基本原則是生產成本加20% 的利潤。其中的生產成本包括直接成本和間接成本，前者又包括種子費、農藥費、除草劑費、材料費、肥料費及工資(含人工工資、畜力費、機耕費及機耕包工工資)等均與稻作生產有直接關係的機動成本；後者包括農舍費、農具費、水利費、農會費、土地投資利息或佃租、其他投資利息及稅收等。與直接成本不同的是，間接費用是比較固定的。

　　由於保護價格是在稻穀未收成之前公佈，因此，有關稻穀的生產成本的制定，是參照前一年同期水稻生產成本實際調查資料，以一年來物價上漲率調整推估。

　　(二)保護收購方式的演變

　　糧食平準基金的收購方式隨歷年的生產狀況及前期收購的影響不斷調整，在不同的階段採取不同的方式。演變的方式同時也遵循公平和有效維護農民利益的宗旨：農民得自政府的收益不因種糧規模的差異而過於懸殊，而且，獲益程度也能起到真正的激勵效果。

　　1、無限制收購

　　在糧食平準基金實施之初，政府為了在短期內促進農民生產的積極性，掌握糧源的目標，在1974—1976年期間，採取了無限制收購方式。在這一階段，如農民自願按公告價格出售所生產糧食，各地鄉鎮農會或農營經收公糧倉庫即辦理收購，而不加任何數量的限制。由於收購價格較市價高，農民的種糧及繳售意願得到極大的提高。

　　2、餘糧收購

　　如前所述，無限制的收購方式刺激了農民的種糧與繳售意願，但它同時也帶來嚴重的倉容壓力，於是，糧食局在1976 年第二期開始推行餘糧收購政策。所謂的餘糧收購，即按照各縣市分別計算農戶餘糧標準，以各縣市最近7年中之最高生產年期每公頃稻穀平均生產量為準則，扣除農戶自食糧、種子、雇工糧以及應繳公糧後，就其餘糧範圍內辦理收購。當時每公頃收購數量在1500～3000kg之間。

　　3、計劃收購

　　餘糧收購也隨後顯示出弊端。由於各地倉容量不同，收穫數量不一，餘糧收購量也必然會多寡懸殊，這就造成了不公平。因此，在1977年第一期開始，糧食局決定改依平準基金數額，按計劃收購方式辦理收購，即按當期計劃收購總量，除以當期稻作面積，規划出每公頃收購糧，以此為標準辦理收購。這種收購方式一直延續至今。

　　4、計劃與輔導收購併行

　　1978年初由於稻穀持續豐收，產地價格跌至成本以下，於是政府採取緊急措施，以稍高於市價的價格，輔導農會收購餘糧。最初的收購數量並無限制，收購價格亦隨市價機動調整。自1985年開始，輔導收購數量和價格在一段時間內都固定在同一水平。該方式也延續至今。

二、糧食平準基金的成效分析

　　糧食平準制度對中國臺灣農業的發展功不可沒。回顧歷年的實施結果，其效用主要體現在以下幾方面：

　　1、促進了糧食生產，確保政府掌握糧源

　　糧食平準基金的保護收購方式不僅大大減少了糧食的自然風險和市場風險，亦提高了種糧收益，同時在種糧資金方面也給予種種方便與支持，因而激發了農民種糧的積極性，並由此促進了糧食的生產。糧食平準基金實施的當年，稻穀面積便從前一年的724 164hm2升至777 849hm2，產量也從225萬t提高到245萬t。又據統計，自平準基金實施後，政府所掌握的糧源也大為提高，2000年底，庫存糧達到559萬t。政府所掌握糧源的增加，使國內的各種公糧需要得到滿足，國家的糧食安全也得到保證。

　　2、穩定了糧食價格

　　當糧食市場出現波動時，動用糧食平準基金，在糧食供過於求時，購進糧食，制止糧價的下跌，需求過盛時，拋出儲備的糧食，抑制糧價的上漲。通過糧食的吞吐，使糧食的供需逐漸相一致，糧食價格穩定在合理的範圍內。

　　3、確保了農民的收益

　　主要體現在糧食平準基金在制訂收購價格時，考慮了農產品的合理利潤，並且還保證了農民繳售稻穀後能迅速取得收款。依規定，糧食局須於農戶上繳稻穀後3日內將價款交付農民。而在糧食豐收期，農民所繳稻穀數量超過收購預算經費時，為保障農民權益，均由基金先向行庫借貸支付，當稻穀撥售進賬或年度預算經費撥人時，再償還行庫。

　　正如任何一項制度都存在利弊一樣，糧食平準基金在發揮上述效用的同時，也對農業發展的另些方面造成阻礙，而農民所得的增長並不顯著，最重要的後果似乎還在於它給政府財政帶來了極大的負擔。具體分析如下：

　　1、不利於農業資源的優化配置和農產品結構的調整

　　以保護價的形式維護農民利益的糧食平準基金的實施後果，是使價格失去了調控市場資源的功能。政府為了追求價格的穩定，以及保護農民的利益，往往干預價格自發形成機制，消除價格波動，並使價格高於實際的價值。在這樣的價格政策引導下，農民總是趨向於種植價格受保護的農產品，而不會根據市場的真正需求調整種植數量與種植結構。其結果，受保護農產品的種植量總會迅速增加，甚至超過其需求，而其他農產品的供給卻不符合市場的需求。這樣就不可避免地導致了農業資源的浪費和農作物結構的扭曲。在糧食平準基金實施的當年，稻米生產占農作物的生產即達到了50．57%，並且在接下來的七、八年裡，一直占到40%多，而隨著生活水平的提高，居民對稻米消費的需求越來越少，稻米嚴重過剩。於是，1984年推出稻田轉作計劃，促使稻田面積逐年下降。而後，在面對加入WTO後國外糧食大量涌入導致糧價將大幅下降的壓力下，又於1998年開始實施為期四年的水旱田利用調整計劃。在2002年該計劃結束後，又繼之以水旱田利用調整後續計劃，希望通過休耕直接給付和輪作獎勵的形式，達到維持土壤質量和在3年內稻作面積減為30萬hm3的目標。在保護價收購、直接給付和輪作獎勵三種手段的配合下，中國臺灣的糧食生產得到了保證，農產品結構也得到了調整。在糧食平準基金實施的當年，稻米生產占農作物生產的50．57%，到90年代減為30%。2001年的農業生產結構中，稻米生產僅占20．42%，特用作物、水果、蔬菜則分別占到了6．73%、36． 15%和24．81%。

　　2、糧食平準基金給財政帶來極大的負擔

　　糧食平準基金保護農民利益的代價是巨大的，財政為此背上沉重的負擔。單就糧食收購價款而言，支出已是巨大，此外還有糧食收購和公糧保管處理的費用，以及當初為了財政調度的考慮，規定基金預算不足應付時向行庫借款，借款滾存積累所導致的巨額利息。據財政部門的統計，至1999年的預算年度(2000年6月)為止，財政庫撥基金累計252億元，彌補虧損短缺撥款累計1020．8億元，此外，還有向行庫定期借貸784．8億元，短期借貸和透支約80億元。

　　糧食平準基金實施至今，由於它被認為已失去了平準價格的功能，為了符合WTO的規則，開始研究以“直接給付”代替“保護價收購”，因此，從2001年1月1日開始，糧食平準基金正式被撤消。但收購稻穀的操作卻仍在繼續。

三、啟示　　

　　中國臺灣糧食平準基金通過吞吐糧食穩定了市場價格，藉助保護收購維護了農民的收益，此中種種制度安排，於我們新一輪的糧食流通體制改革不無借鑒之處。

　　糧食平準基金實施以來，中國臺灣糧食市場價格穩定的事實證明，即使是開放糧食市場，通過巨集觀調控糧食的總供給量，仍能達到穩定價格的目標。同時，糧食平準基金穩定糧價的作用也啟示了我們，越是在糧食購銷市場化、農產品市場風險越大的地區，這樣的平準制度越是不可缺失。中國臺灣糧食平準基金下的收購保護價制度的演變和成效，也以具體的實踐結果表明，保護價制度並不是一勞永逸的方案，但也不能評其為一無是處，它提高農民收益的直接迅速的效果和長期實施所引致的負面影響，同樣都應為我們所承認和重視。