單獨關稅區

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單獨關稅區(Separate Customs Territory)

（一）單獨關稅區是關貿總協定的締約方

　　關貿總協定（GATT 1947）是WTO體系下最基礎的同時也是最重要的多邊協議。它在WTO產生之前一直作為事實上的國際組織協調各國的經濟貿易秩序。為了便於在經濟與貿易主體之間達成互惠互利協議，以實現其宗旨，GATT承認國家和單獨關稅區都可以成為GATT的成員方。為此，GATT規定了四種成為會員方的方式。前三種都與國家有關，分別是：

1.通過適用“臨時協定”（Protocol of Provisional Application）的方式接受GATT。

2.通過GATT 1947第33條的加入。

3.根據第26（2）條的規定直接接受GATT本身。（只有海地一個國家通過這種方式成為成員方。）

　　第四種方式與“單獨關稅區”有關。根據GATT第26（5）（c）的規定：“原由某締約國代表接受本協定的任何關稅領土，如現在在處理對外貿易關係和本協定規定的其他事務方面享有或取得完全自主權，這一領土經負責的締約國發表聲明證實上述事實後，應視為本協定的一個締約國。”所以，在對外經貿關係方面擁有自主權的單獨領土經過其所屬國家的同意就可以成為GATT的締約方。 1957年GATT設立了一系列程式來引導單獨領土通過這種方式成為締約方。從1960年起，一大批新成員通過這種方式加入GATT。中國香港和中國澳門就是以這種方式成為GATT的締約方的。

（二）單獨關稅區屬於“非國家實體”

單獨關稅區是屬於主權國家的一個地區，它同很多“非國家實體”一樣都被接受為國際組織的會員方。

政府間的國際組織是依據國際公約建立的，為了實現一定的宗旨和目的的國家之間的組織。組建國際組織的主體主要是具有國際法律人格的國家。國傢具有締約能力和國際上的行為能力。因此，很多國際組織的章程要求只有國家才能成為成員方。但是，為了實現組織的宗旨，也有些國際組織允許“非國家實體”成為會員方，如:

1. 萬國郵政聯盟由四組成員是非自治領土，他們分別是法國、荷蘭、大不列顛聯合王國、以及美國的海外領地。

2. 1975年1月前的國際電信聯盟（ITU）包括六組非自治領土，但是在此之後就只限於國家。

3. 世界氣象組織 (WMO) 包括任何擁有自己氣象服務的單位，但是它們在組織中沒有投票權。

4. 任何單獨領土，如果在對外經貿事務方面享有自主權，就可以成為GATT的締約方（GATT中的會員方稱為締約方）。

5. 在國際橄欖油組織中，單獨領土可以代表他自己參與一些事務。

6. 國際可可協議1975的國家會員方如果包括一個以上可可進口單位或一個以上可可出口單位，那麼這些單位可以成為獨立的會員國。

7. 歐洲和地中海植被保護組織允許由其會員國代表對外關係的單獨領土成為會員方。但是，該會員國需對此單獨領土的對外關係負責。

8. 加勒比發展銀行和亞洲發展銀行允許“非國家實體”成為會員方。

首先，從以上資料可以歸納出：“非主權實體”是指某一主權國家所屬的，擁有一定特殊地位的領土。這些領土擁有特殊地位是由於它們在經濟和文化上與本土在利益上有很大差異，如英聯邦的海外領地（多數為殖民地）；或者是由於在某些職能上具有特殊地位，如在世界氣象組織中擁有自己氣象服務的單位；或者是由於在某些事務上擁有一定的自主權，如在GATT中以單獨關稅區身份成為締約方的中國香港。

其次，賦予這些 “非國家實體” 會員方資格主要是出於功能上的考慮，目的是為了更好地實現國際組織的宗旨。某些海外領土被賦予這樣的資格主要是為了給予其母國更多的投票權。這些成員方雖然在“功能”上與其他主權國家成員方具有同等的地位，但是在政治上仍然不是獨立的實體。它們的對外關係需要由其母國來代表。如歐洲和地中海植被保護組織就要求，“非國家實體”的母國需要對它們的外交關係負責；也有很多國際組織起先允許“非國家實體”成為會員方，但是後來又不允了。國際電信聯盟就在1975 年1月之後修改了章程，不再接受“非國家實體”成為會員方。這也同時說明“非國家實體”的會員方資格是由國際組織的憲章賦予的。國際組織可以出與其自身的考慮承認或者取消這種資格。

由此可見，國際組織的會員方大體包括兩大類，一是國家，二是“非國家實體”。會員方的概念與國家的概念是不同的：國家是國際法當然的主體，其法律人格不需要賦予。而且其國際法律人格派生出締約權等在國際上的行為能力。而會員方是國際組織憲章賦予的資格，它不是一般國際法賦予的國際法律人格。所以會員方不一定具有國際法律人格，也不一定具有締約能力。會員方的概念往往跟投票權以及參與其他組織事務的權利聯繫在一起。“非國家實體”被國際組織接受為會員方，不意味著它同國家在國際法上具有同等的地位。成為國際組織的會員方也不會影響它在國際法上的地位。

　　單獨關稅區是關貿總協定這一國際組織的締約方。它與同樣作為締約方的國家有著本質的區別。單獨關稅區是具有一定的關稅貿易自主權和對外交往權的“非國家實體”。這些領土根據其母國的國內法，是具有一定的獨立性並且在某些方面可以代表它自己從事對外交往活動的地區。

　　單獨關稅區在關稅貿易領域有權單獨同其他國家訂立國際協定。因此有些學者認為其具有部分的國際法律人格，擁有一定的締約權。

　　國際法律人格是指能夠享有國際法上的權利和義務的資格，和具有在國際上直接或間接行為的能力。這裡所說的法律人格是指一般意義而言的資格。代表國家或其他實體從事國際行為的機關儘管在錶面上是從事國際交往的主體，但是他們顯然是不具有國際法律人格的。“非國家實體”是獨立的享有權利、承擔國際義務的，還是作為其母國的一個機關來從事國際交往的，這是值得探討的。我們就試著先探討一下“非國家實體” 的國際法地位。

因為國際社會沒有承認“非國家實體”獨立的國際法律人格，所以“非國家實體”不具有國際法律人格。它是作為母國的一個機關來從事對外交往的。

首先，國際法律人格的取得依賴於國際社會的承認。理論界對一個實體是否具有國際法律人格的論證過程說明瞭這一點。在聯合國求償咨詢意見中，國際法院的法官圍繞著以下幾個問題對聯合國是否具有主體資格展開討論。第一，為了實現聯合國的宗旨，各會員國是否必需賦予聯合國國際法律人格。這實際上是為了判斷各國是否默示的承認了聯合國的國際法律人格。第二，如果聯合國的國際法律人格得到會員國的普遍承認，那麼它對於非會員方是否一樣有效。法院認為聯合國的50多個會員國已經能夠代表整個國際社會的態度，因此聯合國的國際法律人格對非會員國也是有效的。第三，區域性的國際組織是否具有法律人格。法院認為，一個國際組織如果僅僅在某一範圍內得到承認，就不能取得國際法律人格。這是對承認的程度的界定。可見，這三個問題都是圍繞著國際社會的承認來展開的。因此，衡量一個實體是否具有國際法律人格的標準是國際社會的承認。

　　其次，“非國家實體”成為國際組織的會員方不能證明其國際法資格得到了國際社會的承認。一些學者認為被國際組織接受成為會員方這一事實本身，就說明各會員國默示的承認了這些實體具有國際法律人格。但是，參考聯合國求償咨詢案發現，承認的必要性是一個關鍵因素，即賦予某一實體以國際法律人格是實現國際組織宗旨所必需的。國際組織在這一點上與“非國家實體”有著本質的不同：國際組織沒有代表它在國際上負責任的母國。因為讓任何一個會員國作為國際組織責任的最終承受者都是不合適的。因此，會員國必須默示的承認它的國際法律人格。否則，國際組織就無法從事相應的國際法律行為，也就無法實現它的宗旨。而對於“非國家實體”則沒有這種承認的必要。因此他們屬於某一個主權國家，他們的外交關係通常是由其母國負責的。把“非國家實體”從母國的國際法律人格中分離出來不是必需的。

正是這種必要性的欠缺使“非國家實體”仍從屬於其母國的國際法地位。很多國際組織雖然允許“非國家實體”成為會員方，但是卻仍要求其母國在國際上負最終責任。如歐洲和地中海植被保護組織就要求，“非國家實體”的母國需要對他們的外交關係負責。GATT第二十六條（C）規定，只有經過對這一領土負責的締約方發表聲明並通知總協定總幹事，單獨關稅區才能成為締約方。即使一些國際組織沒有明確要求，但是實際上還是要由其母國承擔最後的國際責任。假設一個“非國家實體”違反了國際組織章程，給其他會員國造成了嚴重損害，而它又拒絕賠償。於是受損害國向國際法院提起了訴訟，但是國際法院又要求當事國必須是國家，“非國家實體”不能成為當事國。這時候受損害的國家只能向其母國要求賠償。其母國也必須代表其所屬領土應訴。因此，“非國家實體”的國際法律人格在國際組織中並沒有得到承認。

最後，“非國家實體”的對外交往權，締約權，提起訴訟的能力都不具有獨立性。

一個實體具有國際法律人格意味著它可以1.在一定的範圍內建立和維持國際關係。2.在一定範圍內同其他國際法主體締結條約。3.有直接提起訴訟和提出國際求償和負責賠償的能力。 而且，這個實體可以獨立地從事這些國際法律行為，不需要依賴於其他國家。

“非國家實體”的國內法律往往它的其對外交往權作出限制。法律通常要求這一地區在同外國訂立的條約時要事先經過國會的批准，或者要求事後備案。

此外根據國際法院規約的規定，“非國家實體”不能成為國際法院的當事國。

　　但是，“非國家實體”是否具有獨立的締約權這一問題一直存在爭議。國內法一般賦予“非國家實體”直接與其他國家締結國際協定的權利。但是，這種權利是母國的國內法授予的，而不是國際法賦予的。在行使這種締約權的時候，它實際上是作為一個機關在行使母國的締約權。實踐中，“非國家實體”在對外締結協定時需要對有關國家出示一種母國法律授權的證明（授權書）。香港在與外國單獨簽訂民航協定之前，香港總督均取得了英國外交及聯邦事務大臣的有關授權書，這些授權書採用的用語明確表明：“聯合王國政府直至1997年6月30日，仍負責處理香港的對外事務，為聯合王國授權閣下締結上述協定……”前期同有關國家的談判磋商也是由英國代表香港，以香港名義進行的。由此可見，香港在國際上的行為實際上是由英國代表的。1997年7月1日回歸之後，香港已徹底改變其事實上作為英國海外屬地的地位，重新回歸於中國主權下。香港在對外事務中的部分權利，在國際法律關係中的權利能力和行為能力只能由中華人民共和國授予。因此，原有港外民航協定需要變更授權書，即以中央人民政府長官的授權書取代英國外交及聯邦事務大臣對香港總督的授權書。出示授權書的程式表明，“非國家實體”是作為母國的一個機關從事對外交往活動的。其最終的國際責任由母國來承擔。這些實體是從屬於母國的國際法地位的。其他締約國在締約過程中並沒有承認這些地區的國際法律人格。

　　此外，一般國際法也沒有賦予“非國家實體”締約權。1969維也納條約法公約規定，每一國家均有締約權。公約適用於國家之間的條約，不適用於國家與其他國際法主體間所締結的協定或此種其他國際法主體之間的國際協定。雖然公約強調不適用於這些協定不影響它們的效力，但是不把這些協定納入其調整範圍是考慮到習慣國際法的發展和各國的接受程度的。

　　國際法委員會關於條約法問題的文件第五條第二款曾針對具有自治權的地區指出：“聯邦國家的成員國擁有締結國際條約的能力，只有當這種能力由聯邦憲法所賦予時，並以不超出規定的範圍為限。”這實際上是認可了“非國家實體”可以在國際社會上獨立地行使締約權。但是，後來的維也納條約法公約拒絕採用這一條。其中主要是因為擔心這條規則賦予了國內法太多的權威，以至於可以決定國際法律人格，由此對國際法有所損害。其次是擔心第三國會藉此插手主權國家的國內事務，並會試圖去解釋其他國家的憲法內容；公約的起草者認為這顯然有違國家主權原則。所以，維也納條約法公約沒有賦予“非國家實體”締約權。條約法不承認“非國家實體”的締約權也從一個方面說明瞭國際社會對“非國家實體”的主體資格持否認態度。

　　綜上所述，“非國家實體”不具有獨立的國際法律人格。其對外關係實際上是由其母國負責的。單獨關稅區屬於“非國家實體”，因此也不具有國際法律人格。

　　單獨關稅區的關稅與貿易利益往往和母國不同。在關稅貿易談判中，不允許它單獨地進行談判和簽署協議勢必會損害此地區的利益。因此，GATT允許單獨關稅區經過原來代表它的政府的同意成為獨立的締約方。這樣，單獨關稅區就可以代表其自己的利益同其他締約方締結關稅與貿易協定了。單獨關稅區成為締約方所產生的法律後果如下：

　　首先，單獨關稅區與其他締約方之間平等的享有會員權利，承擔會員義務。如平等的享有代表權，參與權，決策權，申訴權，承擔繳納會費的義務等等。

　　其次，其母國同其他締約方所簽訂的與關稅與貿易有關的國際協定的適用範圍發生了變化。而在此之前，根據條約法，母國訂立的關稅與貿易國際協定如果沒有特別規定應該適用於包括單獨關稅區在內的所有領土。而在單獨關稅區成為締約方之後，母國同其他締約方訂立的協定的適用範圍只及於母國的其他關稅區，不再適用於單獨關稅區領土。這可以通過條約的領土適用條款，或者通過默示的解釋等方法達到。單獨關稅區以後可以根據自己的利益同其他締約方談判締結這方面的國際協定了。

　　需要註意的是，即使在成為獨立締約方之後單獨關稅區有權直接同其他國家締約，這個能力也不是締約權，而是代表權。由於其國際法地位仍然是從屬於母國的，所以，在成為締約方之後，單獨關稅區必須繼承母國原來同其他國家所簽訂的協議的全部權利和義務。這也是它不必重新與其他締約方進行談判，而能夠直接成為締約方的前提。一份判定某個單獨關稅區同日本之間的權利義務關係的報告指出：“一個政府通過第26（5）（c）條成為締約方必須以原來代表它的政府所接受的全部權利和義務作為條件，這是毫無疑問的。”因此，這個單獨關稅區應該繼承其母國與日本之間的全部權利和義務。這也說明單獨關稅區的國際法地位沒有因為它成為GATT締約方而發生改變。

　　此外，單獨關稅區同其他國家直接簽訂的協議也仍然是由其母國來承擔最後的責任的。單獨關稅區違背GATT項下的義務，如果沒有其他可以採取的直接針對該地區的措施，可以追究其母國的國際責任。

　　最後，成為締約方之後，單獨關稅區負有將非歧視原則適用於同各締約方的關係的義務。但是它同其母國的關係除外。非歧視原則是指一個締約方給與另一締約方在關稅及貨物貿易方面的優惠也應無條件的給與其他締約國。單獨關稅區在成為締約方之前是作為母國的領土來承擔條約義務的。在它成為締約方後，它雖然仍從屬於母國的國際法地位，但是它要開始單獨對其他締約方承擔GATT下規定的義務了。非歧視原則是GATT中規定的主要義務。因此，同其他締約方一樣，單獨關稅區除了符合GATT中對非歧視原則的例外規定的情況外，應負有適用非歧視原則的義務。

　　但是，對於同母國的關係，它不負有適用非歧視原則的義務。GATT是一個多邊條約。它在每兩個當事方之間產生權利和義務。既然單獨關稅區是代表其母國行使締約權的，那麼兩者實際上是一個人格者，他們其中任何一個對外締結條約都不存在問題，但是在兩者之間之間締結條約就是不合邏輯的了。由於單獨關稅區不具有獨立的國際法律人格，因此，它與母國之間不存在任何的國際權利和義務。這就如同董事長代表公司同公司本身簽訂合同儘管在事實上可能，但是在法律上卻不可能。

　　同屬於一個主權國家的地區之間不能簽訂國際法意義上的條約。由於母國和單獨關稅區的關係與聯邦和成員邦之間的關係非常類似，這個問題也可以從聯邦同其成員邦之間的關係中找到答案。1967年，澳大利亞聯邦與各州之間關於其海岸外海床和底土礦物資源的協定就被認為是國內法意義上的協定，從而只能提交澳洲法院裁決。在羅得西亞和尼亞薩蘭聯邦解體之前，南羅得西亞同南非訂立一項協定。由於當時南羅得西亞還不具有國際法律人格，所以，這些協定在聯邦解體之前不構成一項有效的國際協定。相反，英聯邦的自治領在取得獨立後脫離了英聯邦，成為擁有獨立主權的國際法主體。因此自解體時起，各成員邦之間訂立的協定才被認為是國際法意義上的協定。內地同香港訂立的CEPA協議，國內學者也都普遍認為不是國際條約。可見，單獨關稅區同其母國之間不能訂立國際法意義上的條約。如果單獨關稅區在事實上同其母國簽訂協議，那麼這一協議也只受國內法調整，而不受國際法的調整。他們之間產生的爭議也只能交由國內程式解決，而不能啟動國際爭端解決程式。

　　總之，單獨關稅區同母國之間不存在條約義務，因此彼此之間也就不需要承擔適用非歧視待遇的義務。GATT規定第二十四條第一款規定如果一個締約方的領土上有兩個以上的關稅區，那麼不能認為在這些關稅區之間產生了任何的權利或義務。這表明GATT並不在一個締約方內部的關稅區之間創設條約義務。這也是符合國家主權原則的。

　　同樣，其他締約方也不能主張適用非歧視原則，而享有單獨關稅區同其母國之間的關稅貿易優惠待遇。雖然單獨關稅區對其他締約方負有適用非歧視原則的義務，但是因為它與母國之間的優惠措施是一國之內的安排，不具有任何國際義務的性質，所以非歧視原則不適用於這些事項。GATT是不會藉助非歧視原則干涉各締約方的國內事項的。在同意印度和巴基斯坦之間做出特殊安排從而不適用非歧視原則時，GATT強調“考慮到印度和巴基斯坦各自建成獨立國家這一特殊情況，並承認兩個國家系長期組成一個經濟單位這個事實……” 這也就是說，如果印度和巴基斯坦各自沒有建成獨立國家，還是在英聯邦的主權之下的兩個關稅區的話，那麼就無需考慮里歷史上的優惠待遇等其它事實，而可以直接排除非歧視原則的適用。 可見非歧視原則不能被引用來享有一個締約方內部的不同關稅區之間的優惠待遇。

　　這是在單獨關稅區沒有成為締約方之前的情況。以上規定也同樣適用於單獨關稅區成為締約方之後的情況。這是因為，即使在通過第二十六條（C）項成為締約方以後，單獨關稅區的國際法律地位也並沒有發生改變。它同其母國之間的關係還遠沒有因為同時成為國際組織的會員方而進入國際領域。單獨關稅區仍然不具有國際法律人格。在GATT中，單獨關稅區和其母國實際上是一個法律人格體派生出的兩個會員方資格。這在政治性國際組織中也不乏先例。為了爭得更多的投票權，蘇聯同它轄下的烏克蘭，白俄羅斯都成為聯合國的會員方。但是實際上它們之間不存在條約義務，仍同屬於一個法律人格者。否則，假設聯合國憲章也同樣在蘇聯、烏克蘭和白俄羅斯之間創設了條約義務，此時如果烏克蘭地區有一伙反政府武裝分子違反蘇聯憲法發動武裝叛亂，蘇聯根據憲法派兵予以鎮壓。那麼蘇聯派兵鎮壓的行為是否違反了憲章中規定的“禁止使用武力原則”和“不幹涉內政原則”呢？烏克蘭和白俄羅斯雖然都是蘇聯憲法授權享有一定自治權和對外交往權的地區，但它們都是蘇聯領土的一部分。蘇聯有權在其領土範圍內實施它的法律，有權行使其對內統治的最高權。這是國家主權原則的體現。如果認為烏克蘭和白俄羅斯因為成為聯合國的會員國就產生了獨立的法律人格，那麼就會造成遵守條約義務與國家主權相衝突的悖論。這是目前的國際法理論界所不能接受的。因此，取得會員方的資格並不會對“非國家實體”的國際法的地位產生影響。單獨關稅區也不會因為成為GATT締約方而產生獨立的法律人格。

　　究其實質來講，單獨關稅區和母國就如同分公司和總公司一樣，只具有一個法律人格。分公司可以以自己的名義獨立訂立合同，但是其業務活動的後果最終要有由總公司來承擔。單獨關稅區與其它國家簽訂的國際協議也是由其母國來承擔最終的國際責任的。