单独关税区

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单独关税区(Separate Customs Territory)

目录

单独关税区的定义

(一)单独关税区是关贸总协定的缔约方

  关贸总协定(GATT 1947)是WTO体系下最基础的同时也是最重要的多边协议。它在WTO产生之前一直作为事实上的国际组织协调各国的经济贸易秩序。为了便于在经济贸易主体之间达成互惠互利协议,以实现其宗旨,GATT承认国家和单独关税区都可以成为GATT的成员方。为此,GATT规定了四种成为会员方的方式。前三种都与国家有关,分别是:

1.通过适用“临时协定”(Protocol of Provisional Application)的方式接受GATT。

2.通过GATT 1947第33条的加入。

3.根据第26(2)条的规定直接接受GATT本身。(只有海地一个国家通过这种方式成为成员方。)

  第四种方式与“单独关税区”有关。根据GATT第26(5)(c)的规定:“原由某缔约国代表接受本协定的任何关税领土,如现在在处理对外贸易关系和本协定规定的其他事务方面享有或取得完全自主权,这一领土经负责的缔约国发表声明证实上述事实后,应视为本协定的一个缔约国。”所以,在对外经贸关系方面拥有自主权的单独领土经过其所属国家的同意就可以成为GATT的缔约方。 1957年GATT设立了一系列程序来引导单独领土通过这种方式成为缔约方。从1960年起,一大批新成员通过这种方式加入GATT。中国香港和中国澳门就是以这种方式成为GATT的缔约方的。

(二)单独关税区属于“非国家实体”

单独关税区是属于主权国家的一个地区,它同很多“非国家实体”一样都被接受为国际组织的会员方。

政府间的国际组织是依据国际公约建立的,为了实现一定的宗旨和目的的国家之间的组织。组建国际组织的主体主要是具有国际法律人格的国家。国家具有缔约能力和国际上的行为能力。因此,很多国际组织的章程要求只有国家才能成为成员方。但是,为了实现组织的宗旨,也有些国际组织允许“非国家实体”成为会员方,如:

1. 万国邮政联盟由四组成员是非自治领土,他们分别是法国、荷兰、大不列颠联合王国、以及美国的海外领地。

2. 1975年1月前的国际电信联盟ITU)包括六组非自治领土,但是在此之后就只限于国家。

3. 世界气象组织 (WMO) 包括任何拥有自己气象服务的单位,但是它们在组织中没有投票权。

4. 任何单独领土,如果在对外经贸事务方面享有自主权,就可以成为GATT的缔约方(GATT中的会员方称为缔约方)。

5. 在国际橄榄油组织中,单独领土可以代表他自己参与一些事务。

6. 国际可可协议1975的国家会员方如果包括一个以上可可进口单位或一个以上可可出口单位,那么这些单位可以成为独立的会员国。

7. 欧洲和地中海植被保护组织允许由其会员国代表对外关系的单独领土成为会员方。但是,该会员国需对此单独领土的对外关系负责。

8. 加勒比发展银行和亚洲发展银行允许“非国家实体”成为会员方。

首先,从以上资料可以归纳出:“非主权实体”是指某一主权国家所属的,拥有一定特殊地位的领土。这些领土拥有特殊地位是由于它们在经济和文化上与本土在利益上有很大差异,如英联邦的海外领地(多数为殖民地);或者是由于在某些职能上具有特殊地位,如在世界气象组织中拥有自己气象服务的单位;或者是由于在某些事务上拥有一定的自主权,如在GATT中以单独关税区身份成为缔约方的中国香港。

其次,赋予这些 “非国家实体” 会员方资格主要是出于功能上的考虑,目的是为了更好地实现国际组织的宗旨。某些海外领土被赋予这样的资格主要是为了给予其母国更多的投票权。这些成员方虽然在“功能”上与其他主权国家成员方具有同等的地位,但是在政治上仍然不是独立的实体。它们的对外关系需要由其母国来代表。如欧洲和地中海植被保护组织就要求,“非国家实体”的母国需要对它们的外交关系负责;也有很多国际组织起先允许“非国家实体”成为会员方,但是后来又不允了。国际电信联盟就在1975 年1月之后修改了章程,不再接受“非国家实体”成为会员方。这也同时说明“非国家实体”的会员方资格是由国际组织的宪章赋予的。国际组织可以出与其自身的考虑承认或者取消这种资格。

由此可见,国际组织的会员方大体包括两大类,一是国家,二是“非国家实体”。会员方的概念与国家的概念是不同的:国家是国际法当然的主体,其法律人格不需要赋予。而且其国际法律人格派生出缔约权等在国际上的行为能力。而会员方是国际组织宪章赋予的资格,它不是一般国际法赋予的国际法律人格。所以会员方不一定具有国际法律人格,也不一定具有缔约能力。会员方的概念往往跟投票权以及参与其他组织事务的权利联系在一起。“非国家实体”被国际组织接受为会员方,不意味着它同国家在国际法上具有同等的地位。成为国际组织的会员方也不会影响它在国际法上的地位。

  单独关税区是关贸总协定这一国际组织的缔约方。它与同样作为缔约方的国家有着本质的区别。单独关税区是具有一定的关税贸易自主权和对外交往权的“非国家实体”。这些领土根据其母国的国内法,是具有一定的独立性并且在某些方面可以代表它自己从事对外交往活动的地区。

单独关税区的国际法律地位

  单独关税区在关税贸易领域有权单独同其他国家订立国际协定。因此有些学者认为其具有部分的国际法律人格,拥有一定的缔约权。

  国际法律人格是指能够享有国际法上的权利和义务的资格,和具有在国际上直接或间接行为的能力。这里所说的法律人格是指一般意义而言的资格。代表国家或其他实体从事国际行为的机关尽管在表面上是从事国际交往的主体,但是他们显然是不具有国际法律人格的。“非国家实体”是独立的享有权利、承担国际义务的,还是作为其母国的一个机关来从事国际交往的,这是值得探讨的。我们就试着先探讨一下“非国家实体” 的国际法地位。

因为国际社会没有承认“非国家实体”独立的国际法律人格,所以“非国家实体”不具有国际法律人格。它是作为母国的一个机关来从事对外交往的。

首先,国际法律人格的取得依赖于国际社会的承认。理论界对一个实体是否具有国际法律人格的论证过程说明了这一点。在联合国求偿咨询意见中,国际法院的法官围绕着以下几个问题对联合国是否具有主体资格展开讨论。第一,为了实现联合国的宗旨,各会员国是否必需赋予联合国国际法律人格。这实际上是为了判断各国是否默示的承认了联合国的国际法律人格。第二,如果联合国的国际法律人格得到会员国的普遍承认,那么它对于非会员方是否一样有效。法院认为联合国的50多个会员国已经能够代表整个国际社会的态度,因此联合国的国际法律人格对非会员国也是有效的。第三,区域性的国际组织是否具有法律人格。法院认为,一个国际组织如果仅仅在某一范围内得到承认,就不能取得国际法律人格。这是对承认的程度的界定。可见,这三个问题都是围绕着国际社会的承认来展开的。因此,衡量一个实体是否具有国际法律人格的标准是国际社会的承认。

  其次,“非国家实体”成为国际组织的会员方不能证明其国际法资格得到了国际社会的承认。一些学者认为被国际组织接受成为会员方这一事实本身,就说明各会员国默示的承认了这些实体具有国际法律人格。但是,参考联合国求偿咨询案发现,承认的必要性是一个关键因素,即赋予某一实体以国际法律人格是实现国际组织宗旨所必需的。国际组织在这一点上与“非国家实体”有着本质的不同:国际组织没有代表它在国际上负责任的母国。因为让任何一个会员国作为国际组织责任的最终承受者都是不合适的。因此,会员国必须默示的承认它的国际法律人格。否则,国际组织就无法从事相应的国际法律行为,也就无法实现它的宗旨。而对于“非国家实体”则没有这种承认的必要。因此他们属于某一个主权国家,他们的外交关系通常是由其母国负责的。把“非国家实体”从母国的国际法律人格中分离出来不是必需的。

正是这种必要性的欠缺使“非国家实体”仍从属于其母国的国际法地位。很多国际组织虽然允许“非国家实体”成为会员方,但是却仍要求其母国在国际上负最终责任。如欧洲和地中海植被保护组织就要求,“非国家实体”的母国需要对他们的外交关系负责。GATT第二十六条(C)规定,只有经过对这一领土负责的缔约方发表声明并通知总协定总干事,单独关税区才能成为缔约方。即使一些国际组织没有明确要求,但是实际上还是要由其母国承担最后的国际责任。假设一个“非国家实体”违反了国际组织章程,给其他会员国造成了严重损害,而它又拒绝赔偿。于是受损害国向国际法院提起了诉讼,但是国际法院又要求当事国必须是国家,“非国家实体”不能成为当事国。这时候受损害的国家只能向其母国要求赔偿。其母国也必须代表其所属领土应诉。因此,“非国家实体”的国际法律人格在国际组织中并没有得到承认。

最后,“非国家实体”的对外交往权,缔约权,提起诉讼的能力都不具有独立性。

一个实体具有国际法律人格意味着它可以1.在一定的范围内建立和维持国际关系。2.在一定范围内同其他国际法主体缔结条约。3.有直接提起诉讼和提出国际求偿和负责赔偿的能力。 而且,这个实体可以独立地从事这些国际法律行为,不需要依赖于其他国家。

“非国家实体”的国内法律往往它的其对外交往权作出限制。法律通常要求这一地区在同外国订立的条约时要事先经过国会的批准,或者要求事后备案。

此外根据国际法院规约的规定,“非国家实体”不能成为国际法院的当事国。

  但是,“非国家实体”是否具有独立的缔约权这一问题一直存在争议。国内法一般赋予“非国家实体”直接与其他国家缔结国际协定的权利。但是,这种权利是母国的国内法授予的,而不是国际法赋予的。在行使这种缔约权的时候,它实际上是作为一个机关在行使母国的缔约权。实践中,“非国家实体”在对外缔结协定时需要对有关国家出示一种母国法律授权的证明(授权书)。香港在与外国单独签订民航协定之前,香港总督均取得了英国外交及联邦事务大臣的有关授权书,这些授权书采用的用语明确表明:“联合王国政府直至1997年6月30日,仍负责处理香港的对外事务,为联合王国授权阁下缔结上述协定……”前期同有关国家的谈判磋商也是由英国代表香港,以香港名义进行的。由此可见,香港在国际上的行为实际上是由英国代表的。1997年7月1日回归之后,香港已彻底改变其事实上作为英国海外属地的地位,重新回归于中国主权下。香港在对外事务中的部分权利,在国际法律关系中的权利能力和行为能力只能由中华人民共和国授予。因此,原有港外民航协定需要变更授权书,即以中央人民政府长官的授权书取代英国外交及联邦事务大臣对香港总督的授权书。出示授权书的程序表明,“非国家实体”是作为母国的一个机关从事对外交往活动的。其最终的国际责任由母国来承担。这些实体是从属于母国的国际法地位的。其他缔约国在缔约过程中并没有承认这些地区的国际法律人格。

  此外,一般国际法也没有赋予“非国家实体”缔约权。1969维也纳条约法公约规定,每一国家均有缔约权。公约适用于国家之间的条约,不适用于国家与其他国际法主体间所缔结的协定或此种其他国际法主体之间的国际协定。虽然公约强调不适用于这些协定不影响它们的效力,但是不把这些协定纳入其调整范围是考虑到习惯国际法的发展和各国的接受程度的。

  国际法委员会关于条约法问题的文件第五条第二款曾针对具有自治权的地区指出:“联邦国家的成员国拥有缔结国际条约的能力,只有当这种能力由联邦宪法所赋予时,并以不超出规定的范围为限。”这实际上是认可了“非国家实体”可以在国际社会上独立地行使缔约权。但是,后来的维也纳条约法公约拒绝采用这一条。其中主要是因为担心这条规则赋予了国内法太多的权威,以至于可以决定国际法律人格,由此对国际法有所损害。其次是担心第三国会借此插手主权国家的国内事务,并会试图去解释其他国家的宪法内容;公约的起草者认为这显然有违国家主权原则。所以,维也纳条约法公约没有赋予“非国家实体”缔约权。条约法不承认“非国家实体”的缔约权也从一个方面说明了国际社会对“非国家实体”的主体资格持否认态度。

  综上所述,“非国家实体”不具有独立的国际法律人格。其对外关系实际上是由其母国负责的。单独关税区属于“非国家实体”,因此也不具有国际法律人格。

单独关税区成为GATT缔约方的法律效果

  单独关税区的关税与贸易利益往往和母国不同。在关税贸易谈判中,不允许它单独地进行谈判和签署协议势必会损害此地区的利益。因此,GATT允许单独关税区经过原来代表它的政府的同意成为独立的缔约方。这样,单独关税区就可以代表其自己的利益同其他缔约方缔结关税与贸易协定了。单独关税区成为缔约方所产生的法律后果如下:

  首先,单独关税区与其他缔约方之间平等的享有会员权利,承担会员义务。如平等的享有代表权,参与权,决策权,申诉权,承担缴纳会费的义务等等。

  其次,其母国同其他缔约方所签订的与关税与贸易有关的国际协定的适用范围发生了变化。而在此之前,根据条约法,母国订立的关税与贸易国际协定如果没有特别规定应该适用于包括单独关税区在内的所有领土。而在单独关税区成为缔约方之后,母国同其他缔约方订立的协定的适用范围只及于母国的其他关税区,不再适用于单独关税区领土。这可以通过条约的领土适用条款,或者通过默示的解释等方法达到。单独关税区以后可以根据自己的利益同其他缔约方谈判缔结这方面的国际协定了。

  需要注意的是,即使在成为独立缔约方之后单独关税区有权直接同其他国家缔约,这个能力也不是缔约权,而是代表权。由于其国际法地位仍然是从属于母国的,所以,在成为缔约方之后,单独关税区必须继承母国原来同其他国家所签订的协议的全部权利和义务。这也是它不必重新与其他缔约方进行谈判,而能够直接成为缔约方的前提。一份判定某个单独关税区同日本之间的权利义务关系的报告指出:“一个政府通过第26(5)(c)条成为缔约方必须以原来代表它的政府所接受的全部权利和义务作为条件,这是毫无疑问的。”因此,这个单独关税区应该继承其母国与日本之间的全部权利和义务。这也说明单独关税区的国际法地位没有因为它成为GATT缔约方而发生改变。

  此外,单独关税区同其他国家直接签订的协议也仍然是由其母国来承担最后的责任的。单独关税区违背GATT项下的义务,如果没有其他可以采取的直接针对该地区的措施,可以追究其母国的国际责任。

  最后,成为缔约方之后,单独关税区负有将非歧视原则适用于同各缔约方的关系的义务。但是它同其母国的关系除外。非歧视原则是指一个缔约方给与另一缔约方在关税及货物贸易方面的优惠也应无条件的给与其他缔约国。单独关税区在成为缔约方之前是作为母国的领土来承担条约义务的。在它成为缔约方后,它虽然仍从属于母国的国际法地位,但是它要开始单独对其他缔约方承担GATT下规定的义务了。非歧视原则是GATT中规定的主要义务。因此,同其他缔约方一样,单独关税区除了符合GATT中对非歧视原则的例外规定的情况外,应负有适用非歧视原则的义务。

  但是,对于同母国的关系,它不负有适用非歧视原则的义务。GATT是一个多边条约。它在每两个当事方之间产生权利和义务。既然单独关税区是代表其母国行使缔约权的,那么两者实际上是一个人格者,他们其中任何一个对外缔结条约都不存在问题,但是在两者之间之间缔结条约就是不合逻辑的了。由于单独关税区不具有独立的国际法律人格,因此,它与母国之间不存在任何的国际权利和义务。这就如同董事长代表公司同公司本身签订合同尽管在事实上可能,但是在法律上却不可能。

  同属于一个主权国家的地区之间不能签订国际法意义上的条约。由于母国和单独关税区的关系与联邦和成员邦之间的关系非常类似,这个问题也可以从联邦同其成员邦之间的关系中找到答案。1967年,澳大利亚联邦与各州之间关于其海岸外海床和底土矿物资源的协定就被认为是国内法意义上的协定,从而只能提交澳洲法院裁决。在罗得西亚和尼亚萨兰联邦解体之前,南罗得西亚同南非订立一项协定。由于当时南罗得西亚还不具有国际法律人格,所以,这些协定在联邦解体之前不构成一项有效的国际协定。相反,英联邦的自治领在取得独立后脱离了英联邦,成为拥有独立主权的国际法主体。因此自解体时起,各成员邦之间订立的协定才被认为是国际法意义上的协定。内地同香港订立的CEPA协议,国内学者也都普遍认为不是国际条约。可见,单独关税区同其母国之间不能订立国际法意义上的条约。如果单独关税区在事实上同其母国签订协议,那么这一协议也只受国内法调整,而不受国际法的调整。他们之间产生的争议也只能交由国内程序解决,而不能启动国际争端解决程序。

  总之,单独关税区同母国之间不存在条约义务,因此彼此之间也就不需要承担适用非歧视待遇的义务。GATT规定第二十四条第一款规定如果一个缔约方的领土上有两个以上的关税区,那么不能认为在这些关税区之间产生了任何的权利或义务。这表明GATT并不在一个缔约方内部的关税区之间创设条约义务。这也是符合国家主权原则的。

  同样,其他缔约方也不能主张适用非歧视原则,而享有单独关税区同其母国之间的关税贸易优惠待遇。虽然单独关税区对其他缔约方负有适用非歧视原则的义务,但是因为它与母国之间的优惠措施是一国之内的安排,不具有任何国际义务的性质,所以非歧视原则不适用于这些事项。GATT是不会借助非歧视原则干涉各缔约方的国内事项的。在同意印度和巴基斯坦之间做出特殊安排从而不适用非歧视原则时,GATT强调“考虑到印度和巴基斯坦各自建成独立国家这一特殊情况,并承认两个国家系长期组成一个经济单位这个事实……” 这也就是说,如果印度和巴基斯坦各自没有建成独立国家,还是在英联邦的主权之下的两个关税区的话,那么就无需考虑里历史上的优惠待遇等其它事实,而可以直接排除非歧视原则的适用。 可见非歧视原则不能被引用来享有一个缔约方内部的不同关税区之间的优惠待遇。

  这是在单独关税区没有成为缔约方之前的情况。以上规定也同样适用于单独关税区成为缔约方之后的情况。这是因为,即使在通过第二十六条(C)项成为缔约方以后,单独关税区的国际法律地位也并没有发生改变。它同其母国之间的关系还远没有因为同时成为国际组织的会员方而进入国际领域。单独关税区仍然不具有国际法律人格。在GATT中,单独关税区和其母国实际上是一个法律人格体派生出的两个会员方资格。这在政治性国际组织中也不乏先例。为了争得更多的投票权,苏联同它辖下的乌克兰,白俄罗斯都成为联合国的会员方。但是实际上它们之间不存在条约义务,仍同属于一个法律人格者。否则,假设联合国宪章也同样在苏联、乌克兰和白俄罗斯之间创设了条约义务,此时如果乌克兰地区有一伙反政府武装分子违反苏联宪法发动武装叛乱,苏联根据宪法派兵予以镇压。那么苏联派兵镇压的行为是否违反了宪章中规定的“禁止使用武力原则”和“不干涉内政原则”呢?乌克兰和白俄罗斯虽然都是苏联宪法授权享有一定自治权和对外交往权的地区,但它们都是苏联领土的一部分。苏联有权在其领土范围内实施它的法律,有权行使其对内统治的最高权。这是国家主权原则的体现。如果认为乌克兰和白俄罗斯因为成为联合国的会员国就产生了独立的法律人格,那么就会造成遵守条约义务与国家主权相冲突的悖论。这是目前的国际法理论界所不能接受的。因此,取得会员方的资格并不会对“非国家实体”的国际法的地位产生影响。单独关税区也不会因为成为GATT缔约方而产生独立的法律人格。

  究其实质来讲,单独关税区和母国就如同分公司总公司一样,只具有一个法律人格。分公司可以以自己的名义独立订立合同,但是其业务活动的后果最终要有由总公司来承担。单独关税区与其它国家签订的国际协议也是由其母国来承担最终的国际责任的。

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