环境经济刺激制度

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　　环境经济刺激制度是指在价值规律的基础上，通过立法充分利用环境经济刺激手段引导经济当事人施行有利于改善环境质量和持续利用自然资源的行为的基本环境法律制度。

　　①环境经济刺激制度所遵循的客观规律是价值规律，即价格体现价值的原则。对于环境资源这一特殊物品的价值能否真实全面地体现在价格中，是环境资源实现有效配置的重要前提。

　　②环境经济刺激制度的调整对象是经济当事人(包括生产者与消费者)与环境相关的经济活动。主要包括两类经济活动:一类是污染和破坏环境的经济活动;一类是保护环境、改善环境质量的经济活动。

　　③环境经济刺激制度属于基本环境法律制度。在环境管理中占据重要地位。

　　①环境税收制度。

　　环境税是针对某种在被使用或释放时会对环境造成特定负面影响的物质的单位使用(或释放)量所征收的税费。环境税依据其体现的环境价值可分为自然资源税和环境容量税。自然资源税是对开发、使用和消耗自然资源的行为进行征税;环境容量税主要是对人类生产和生活过程中利用环境容量排放污染物的行为进行收税。

　　②排污交易制度。

　　排污交易是美国的一个创造，目的在于确保污染削减在污染者之间得到有效的分配。排污交易对市场机制的利用最为充分(国家干预最少)，其实现的前提和条件也最为严格，它要求排污许可证的交易必须充分和活跃。

　　③环境财政和金融制度。

　　它是政府通过各种优惠贷款、补贴和环境基金等宏观财政和金融调控措施，对那些有利于保护环境和有效利用资源的活动或者那些能产生正面刺激的外部性活动所提供的支持。它与其它制度不同的是它只对环境行为产生正面的刺激作用。

　　④环境责任保险制度。

　　环境责任保险是指以被保险人因污染环境而应当承担的环境赔偿或治理责任为标的的责任保险，它与一般责任保险的区别在于其所应承担的经济责任是因污染环境而致。

　　⑤押金退款制度。

　　押金是对可能造成污染的产品的销售征收的附加费。当符合某些条件时，如把用过的或废弃的物品送到集中地，从而避免了污染，这笔费用就可退还。国外对啤酒瓶、饮料瓶实行押金退款制是很广泛的，特别是在法国、德国、荷兰、瑞典、丹麦等国家。

　　环境经济刺激制度建立在环境法的基础之上，它首先应遵循环境法律基本制度的共同原则，但它又有自身特殊原则。本文在此仅讨论它与其它基本环境法律制度不同的原则。

　　1.污染者付费原则。

　　“污染者付费原则”(Polluter pays principle，简称PPP原则)是环境经济刺激制度的根本依据和最基本的原则。PPP原则起源于20世纪20年代的福利经济学。福利经济学的先驱庇古(Pigou)将成本分为社会边际成本和个人边际成本，收益亦分为社会边际收益和个人边际收益。他认为:对个人好的想法，不一定对整个社会有裨益，即总体福利不一定是个别福利的加总。他的这一观点首次正确地指出，在一些情况下，个人边际成本与社会边际成本并不相等，社会福利并不等同于个别福利的加总。如果将这一理论应用于环境领域，那么它表明了个人边际成本应反映全部的社会边际成本的原则，其中包括因污染、资源开采、生态破坏等各种原因导致的环境退化这一环境成本。在庇古的研究基础之上，OECD国家于1972年提出了PPP原则，并于当年将之作为环境政策的基本经济原则。该原则的采用预示着污染者必须承担能够把环境改变到权威机构所认定的“可接受状态”时所需要的削减污染措施的成本。OECD建立的PPP原则在各国的实践中不断发展深化。有些国家甚至提出，就目前世界的情况而言，环境具有典型的稀缺性特征，生产者和消费者不仅要支付污染削减成本，同时还应该支付由于污染所造成的损害成本，并进一步把资源利用也纳入这一原则中。这就是扩展了的PPP原则，亦称为“P(U)PP原则”，即“污染者和使用者支付原则(polluter and user pays principle)”。

　　PPP原则的主要目的在于使环境外部不经济内部化，使市场上物品和服务的价格真实体现其所有社会成本，以便控制资源过度开采和环境严重污染等社会问题。

　　2.费用———有效性原则(经济效率原则)。

　　费用———有效性原则的基础是环境费用效益分析理论。该原则的内涵是，在设定环境标准以及制定旨在达到这些标准的政策时，应尽量达到帕累托效率，即在经济上最有效率。但在现实中应用的几乎都是潜在的帕累托效率改进准则，也就是说，损失补偿在实践中不一定要真正实现支付，而只要求总收益大于总损失。这一原则虽然有一定的狭隘性(实际是经济最优、而未必是环境最优)，但它对环境经济刺激制度仍有重要指导意义，它促使政府在制定决策时克服以往只重效果不计成本的作法，使其所设定的标准和制定的政策在技术上更可行、在经济上更合理、更具现实操作性。

　　环境经济刺激制度与其它环境法律制度相比具有明显的内在优越性:

　　①节约社会成本。环境经济刺激制度要比其它环境法律制度的实施成本低。环境经济刺激制度的一个基本宗旨就是要实现资源的优化配置，它总是力图用最小的社会成本获取最大的环境效益，它是节约社会成本的较为有效的手段。

　　②能更为深入地引导社会行为。生产者与消费者每天都在从事与经济息息相关的活动，对经济制度变革的反应较其它制度更为敏锐。环境经济刺激制度能更深入到与环境有关的活动中，引导生产者、消费者自觉地施行管理者预期的行为。环境经济刺激制度主要从两个方面引导社会行为:一方面通过征收税费等手段，引导人们节约资源、降低污染;另一方面通过税收优惠、奖励等手段鼓励人们进一步开发有利于提高资源利用率和控制污染的先进技术。

　　③在管理和执行上更具灵活性。环境是一种特殊物品，它较其它物品更复杂，它的这一特点要求环境管理对不同地区、不同时期的环境问题作具体分析，并根据实际情况做出不同的规定。环境经济刺激制度作为基本环境法律制度要求具有稳定性，但其具体的标准完全可在细化的具体法律规范中灵活应变。它的灵活性主要体现在可根据不同地区当时的环境状况制定不同的标准和策略，也可根据每个阶段环境状况的不同而不同。

　　④较好地实现代内、代际在使用环境和资源上的公平。环境外部不经济性内部化在原则上要求所有利用自然资源和环境容量的人为自己的行为后果付费，这在理论上避免了所有人平均地为环境污染和环境破坏付费，以及后代人承担当代人行为后果的情况。虽然这种理想状态在现实中不可能完全实现，但它的确在平衡代内代际利益方面有相当大的贡献。⑤提供环境保护资金。各种环境经济刺激制度为政府提供了一定的财政收入，这些收入增加了环境和资源保护项目的可用资金。

　　环境经济刺激制度通过经济与法律的结合，克服彼此的不足，充分发挥各自的优势，成为解决环境问题的有力手段。它的产生建立在外部性理论、制度失灵等经济理论与法律自身优良品质的基础之上。

　　1.外部性理论。

　　外部性是环境资源作为公共物品和准公共物品的最基本的特性。外部性理论是环境经济刺激制度的经济学理论支柱，也是现代环境政策的重要理论基石。所谓外部性是指在经济活动中，个人的活动对他人所产生的超越活动主体范围以外的利害影响。由于这种外部影响的存在导致在私人成本中不能全部地真实地反映社会成本。对他人造成有利的外部影响的外部性称为外部经济性或正外部性;对他人造成不利影响的外部性称为外部不经济性或负外部性。对资源的无偿使用和消耗一般表现为外部不经济性，而提高环境质量的行为一般表现为外部经济性。值得注意的是，无论是环境的外部不经济性还是环境的外部经济性都是一种低效率的环境资源配置模式。要使环境资源的外部性内部化，一方面要使生产者和消费者承担由于个人自身经济活动造成的外部影响费用，即通常所说的环境外部不经济性内部化;另一方面，也应该注意环境的外部经济性内部化问题，给予对提高环境质量做出积极贡献的生产者、科研人员及公众适当的经济鼓励。在现代社会中，生产者和消费者对环境的影响更多的表现为外部不经济行为(环境污染和生态破坏行为)，因此，环境外部不经济性内部化是环境经济领域的主要研究内容。

　　2.制度失灵。

　　与早期人们普遍将环境问题归罪于经济发展的认识不同，目前人们已经普遍感到导致环境退化和经济发展的不可持续性的真正原因并非经济本身，而是主要产生于经济过程中的决策机制、以及各种力量的综合运作。这些机制和力量被看作是影响经济进程的制度。导致经济发展的不可持续性的一个重要原因就是:在环境和自然资源的有效配置方面出现的制度失灵。所谓制度失灵是指社会的结构、决策、政策，特别是价格机制等无法促使资源达到社会最优配置状态，或这些结构、决策和政策以及由此形成的价格机制会引导、倾向于使社会远离最优资源配置状态。制度失灵通常划分为市场失灵和政府失灵。对于价格机制在某些领域不起作用或不能起有效作用的情况被称为市场失灵。导致市场失灵的原因主要有垄断的存在、非对称信息、外部性以及公共物品。对于环境资源配置而言的市场失灵主要是由其公共物品性质导致的外部性原因引起的。环境经济正负外部性内部化是消除环境领域市场失灵的关键。政府行为对环境资源有效配置的作用不可忽略。如果由于制度体系内部的原因，使得管理过程的实际价格偏离社会最优价格，就会发生政府失灵，造成政府失灵的主要原因包括:“干预失灵”或政府的不恰当行为和由于“缺乏政府干预”(或者说干预不足)所导致的失灵或纠正市场失灵的失败。

　　3.法律的品质。

　　如前所述，人们不可能完全依靠市场秩序的自我构建达到环境资源的有效配置，政府对环境经济手段的干预是必要的。政府干预要走上理性、公平、有序的轨道，法律手段的应用是其最佳的选择。这是由法律自身的品质决定的。与环境经济刺激制度这一环境管理手段密切相关的法律品质有:①公平性。环境经济刺激制度的最终目的是实现经济的可持续发展，即解决经济发展与环境保护之间的矛盾，实现环境资源在代内和代际的公平分配。法律将公平赋予自己的规范之中，为解决人与人、人与自然之间的矛盾提供了令人信服的依据和标准。②权威性。法律以国家强制力为保障，具有不容挑战的品质。权威性是法律得以实施的物质后盾。正是由于法律的权威性品质，它成为惩罚各种践踏公正的人和行为的强有力手段。试图以牺牲他人和后代人经济可持续发展权利谋取私利的人(不论是生产者、消费者还是环境管理政府人员)都将受到严惩。③明确性。法律通过明确规定其调控的范围、程度、时间、后果、性质、界线、实施条件形成一种宏观引导作用，环境经济刺激制度的明确性规定同样引导人们趋向有利于环境保护的生产与消费行为，回避不利于经济可持续发展的行为。④理性。法律从其立法到执法都是以客观规律为依据的。法律尊重事实，以理服人，排除陈见和偏见，剔除情感和利益的左右，体现人性和正义。生态系统的自然属性要求人类管理环境的行为具备客观规律性。要保障环境管理行为的这一客观规律性不因管理人员的行为产生扭曲，只有以法律的理性对其加以束缚。