政务超市

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政务超市(political afairs supermarket)

　　政务超市指政府以商业化运作方式和经营管理模式推行公共服务.强调政府在提供公共服务和改进管理方式的过程中简化办事程序、完善办事流程、注重双向交流和提高服务质量，为公众提供方便快捷的办公场所.以新观念、新程序和新手段优化各项服务工作。达到降低行政成本、提高行政效率、增强公众满意感的目的，这既是政府职能转变的重要形式，也是政府服务创新的表现。^[1]

　　政务超市最早可追溯到2O世纪8O年代的西方政府改革，其关注政府运行的成本和效率，通过竞争导向、顾客导向、服务导向和结果导向精简机构和人员，提高办事效率。90年代兴起的新公共管理运动进一步掀起大规模的政府改革之风.明确政府改革的目标即引进企业成功的管理经验和方法。转变政府工作的重心.有效提供公共产品和服务，以最少的投人获得最大的产出.为政务超市的出现提供了理论和现实的依据I21。我国政府改革的深化.2000年10B1613，南京市下关区委、区政府在其辖区的小市和热河南路两个街道推出行政服务新形式即把民政、就业、城建、经济、信访、法律、行政等八大类4o余个服务项目的行政功能集中在一个大厅或几个窗口集中办理。这一公开透明的形式具有可选择性、便捷性和多样性的特点，类似于“超市”，因此被形象地称为政务超市，这是深化我国行政管理体制改革过程中出现的新形式。符合我国服务型政府构建的需要。随着人民多样化需求的增加，全国各地区相继建立了“下岗职工再就业超市”、“民工超市”、“行政服务中心”、“行政审批服务中心”、“政务服务中心”等多种政务超市的形式。在为人民办实事方面发挥了重要作用。

　　政务超市不仅是将各科室、各部门简单集中到一个窗口或部门联合办公这一形式上的变化.关键是要以“为人民排忧解难”和“满足人民需要”为宗旨，以节省时间为原则，加强政府与人民的沟通。改变不适应市场经济发展需要的行政管理体制，给政府机构的调整和改革注人新的活力，联合政府各职能部门并为各部门搭建了沟通和合作的平台，转变政府工作作风，既方便了人民，又提高了效率，因此，这一形式标志着我国行政国际化的起步，体现了我国行政体制与国际的接轨。

　　首先，“政务超市”并未完成政府职能从“统治”到“治理”的彻底转变。在传统的管理方式、思维方式及部门利益、个人利益等多重因素的作用下，转变政府职能作为一个口号容易被接受。但在实际运作中则难以形成上下一致的共识和必要的合力。换言之。对现有政府职能下的行政审批事项的削削减减、合并下放。还远远没有动到现行行政管理体制的根本。“政务超市”实际上并不是真正意义上的政府审批程序的改革。其办理的业务更多是局限在基层。局限在与群众切身相关的具体事务操作上，公开的内容也只是办事依据、办事程序、办事标准、办事结果等方面。而审批程序改革的核心，即什么该审批，什么已不需要审批，都没有涉及到。呈现出层次低浅、范围有限、属于执行性事务公开的负面特点。

　　其次，就总的管理机制而言，“政务超市”并未从根本上动摇“条块分割”的行政管理模式。各地的行政服务中心。都是同级政府的派出机构，这样的模式仍未脱出“统治型”政府体制组合方式的束缚，并将遇到以下几个问题：一是在行政编制上。增加了一个机构。如果“政务超市”只是作为过渡机构。可采用有的制度设计。但要作为长期存在的固定机构，则其合法性基础及其合理性和必要性，都需要认真论证。既应有合理的编制，亦应有更为明确的定性、定型和缜密的制度设计。二是在行政管理方面。多了一个层级。在现有政府所属部门机构设置不变的情况下，为实现集体办公和“一条龙”服务，增设了“政务超市”。虽然可以达到高效、公开的目的，但进入行政服务中心的审批事项和人事管理都实行原部门和中心双重管理的制度，这就埋下了一定隐患，可能出现反弹。三是市场中介组织还远未民间化。在统治型政府结构之下，我国社会中介组织不但难以发展，其运行方式亦纳入党政机关的科层化结构和管理之中，形成高度的行政化。健全的中介组织体系的缺乏，将严重阻碍政府改革的深化，使政府职能转化难以到位。

　　再次，许多地方的行政服务中心之所以能在很短时间内建立并运行。实际上得力于市委、市政府的强势行政命令和行政干预。这种做法在一段时间内对推动改革破除阻力是行之有效的，但是已经不得不解决“一刀切”的后遗症，还要想方设法避免各种形式主义。而且。如果没有了强势的行政干预，“政务超市”能否继续生存下去仍是一道待解的难题。

　　1.要为政府角色重新定位，实现政府职能的根本性转变。政府各部门、机关和行政工作人员都必须恪守行政权力的服务性原则。实事求是地将政府定位于“社会服务人”角色之上，发挥政府在社会发展中重要的公共服务作用和参与作用，实现政府职能由原先的官僚管制导向向顾客服务导向的彻底转变。针对我国加入世贸组织这一变化，政府的社会公共服务职能需相应转变，除了目前正在进行中的对提供公共服务的部门，如金融、电信、电力、交通等引入竞争机制，采用承包、委托、招标等方式进行市场化改革之外，尚需加强、开发能提供优质信息、后勤保障、知识管理等方面的社会服务职能。在管理方式上。要由以前的直接控制、直接经营转变为以间接调控为主的管理模式，减少不明智的政府管理政策，为企业营造清晰的市场竞争环境，维护公平的国内外市场秩序。尤为重要的是，“政务超市”的发展需要行政改革的配套，特别是行政审批制度改革。在行政改革之前，行政审批是行政权的最直接体现，改革就意味着放权，也意味着“让利”(对于腐败者而言)，这一矛盾不解决，就难以进一步提高“政务超市”的行政效率。因此，在行政审批制度改革中，必须切实有效地实行政府权力的下放，如果没有权力下放。没有变权力为服务的意识，那么，再好的“政务超市”也只能是虚有其表，而无实际内容。

　　2.“政务超市”在管理体制上需结合机构改革进一步完善。随着知识经济的日益临近，各种社会需求不仅变化频繁，而且发展迅速，使政府疲于应付。现存的科层制管理结构虽然仍能发挥有效作用，但中间管理层次的膨胀无疑大大延续和迟滞了政府决策的时间。因此，要提高政府的反应速度和有效服务能力，就必须构建富有弹性的权变组织结构，简化中层管理机关，压缩组织结构，使之扁平化，从而缩短决策与执行的距离。这样，既为提高政府的内外应变能力和适应能力奠定了组织基础，又有利于解决“政务超市”对各部门工作人员难以实际调控的问题。

　　3.“政务超市”应与推行人事制度改革相结合。对于“政务超市”的建设需要进一步实行人事制度改革，提高公务员素质，牢固树立“服务观念”。对重要岗位实行聘任制，公开选拔、竞争上岗。形成能者上、平者让、庸者下的用人机制，采用末位淘汰的办法，定期进行考评，及时淘汰不称职人员，建立完善投诉待岗制、违规待岗制、监督反馈制、绩效考评制、失责追究制等系列制度，以促使“政务超市”公务员素质的提高。此外，目前“政务超市”的设立还较多地停留在表面上，许多“超市”工作人员尚未真正树立服务观念，没有意识到市场经济中政府机关角色的变换，表现在个别“超市”部门工作人员仍存在态度生硬的问题。这就需要相关政府部门加强教育，通过各种途径促使工作人员提高思想认识，牢固树立“为人民服务”的观念及“公仆意识”。

　　4.“政务超市”的完善有赖于各种社会中介组织的发展。社会中介组织是政府与社会(企业和个人)之间的联接纽带，在政府职能转变过程中，中介组织实际上接受了许多原来由政府承担的职能，因此，它在提供公共服务和重塑公民与政府关系方面发挥着重要作用。当前，必须解决好中介组织发育不全和行政权力介入(这两个方面有时互为因果)的问题，充分利用市场手段在社会互有需要的基础上自下而上、互利互愿地建立各类社会中介组织，以促进“政务超市”的发展和完善，从而提高整个社会的公共服务水平。