劳动力市场分割

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劳动力市场分割(Labor market segmentation)

目录

什么是劳动力市场分割[1]

  劳动力市场分割是指由于政治、经济等外在制度因素或经济内生因素的制约,使劳动力市场划分为两个或多个不同领域。

劳动力市场分割的形式[2]

  从世界主要国家的劳动力市场发展历史来看,劳动力市场的分割一般分为两种情形:

  一种是纵向的劳动力市场分割,是指劳动力职业等级的客观界限,也称技术分割,这种分割源于劳动者个人素质及受教育培训程度的差距;

  另一种是横向的劳动力市场分割,是指劳动力的单位分割、产业分割、城乡分割、地区分割。中国的劳动力市场主要是横向的分割,这种横向分割更多表现为行政分割,而行政分割更多的是以加强流动人口就业管理的借口而存在的,主要体现在一些地方政府的有关规章制度中。

劳动力市场分割的分类[3]

  劳动力市场根据其不同的成因可以分为以下的类别。

  1、社会性分割——歧视与社会习惯

  造成劳动力市场分割的种种因素中,最直观的原因可能就是歧视和社会习惯等社会因素的影响。这种社会性的分割以前往往被经济学研究所忽视,却无时不刻的扭曲着市场经济的一般规律。一般来讲,个人在劳动力市场上的价值取决于其边际生产力的大小——这往往受到这个人人力资本存量大小的影响,而当其他因素在劳动力市场上获取了价值或造成价值损失时,歧视便产生了。劳动力市场上存在的最广泛的歧视是性别歧视和种族歧视。虽然有很多人更愿意用人力资本存量的差异来解释性别之间和种族之间收入的差异,但是随着社会的进步,越来越多的女性和有色人种获得了高质量的教育,而这种歧视并没有得到什么实质上的改观。无论从社会新闻还是政治宣传中,我们都很容易找到这种歧视的证据:“同工不同酬”是对性别歧视的最直接描述,更进一步的,同类职位的女性员工获得晋升的机会要比男性少得多;也有好事者统计全球500强公司中女性CEO所占的比例,来强调女性在劳动力市场中所处的不平等地位。而劳动力市场中的种族歧视现象在欧美国家中似乎更为显著,在这些以白色人种为主的国家里,有色人种在同样职位上的报酬和晋升机会要低得多;调查发现有色人种特别是黑人在这些国家里,就业往往集中在那些工作报酬低、工作环境差的行业里。另外,一些社会习俗看上也许不那么令人生厌:比如餐馆或者商场的老板更愿意聘用女性来做服务员因为她们看上去更能亲近顾客,而律师、工程师这种职业会被认为更适合男性因为他们仿佛更加硬朗和强壮——然而这些习惯客观上也造成了一定程度的劳动力市场分割。类似以上种种情形的歧视和社会习惯无形当中划分了劳动力市场,使得某些人不能参与某些行业或职业的职位竞争,或者即使在其中取得了工作机会也不能享受公平的待遇,从而形成了由于社会性因素造成的劳动力市场分割。

  2、内生性分割——效率工资理论的解释

  劳动力市场分割理论在90年代最重要的进展,是部分经济学家提出劳动力市场分割不是由于制度的因素外生给定的,而是由内在经济因素决定的(Smith and Zenou,1997)。其中,提供最重要解释武器的是效率工资理论。该理论认为,在劳动力市场信息不对称的情况下,厂商有动机主动的将工资提到一个高于市场出清水平的程度来诱使职工努力工作。根据这一理论,可以推出“内生”的劳动力市场分割的结果。由于效率工资的存在,分割现象的现象产生了:由于产业的非同性质,一些技术密集领域或依赖于智力的厂商由于难以对员工的实际能力和工作过程进行监督,便更倾向于采用较高的效率工资来防止员工“出工不出力”;同时,这些厂商还利用“锦标制度”来激励员工,使其在一个“职业阶梯”中获得晋升——这是一个典型的内部劳动力市场的运作方式。而另一些劳动密集领域的厂商因为很容易对员工劳动的情况进行监督,便可以根据劳动力市场供求关系来确定工资和雇佣人数——就这样,一个二元劳动力市场分割产生了。进一步的,在经济衰退时,被一级劳动力市场解雇的工人宁愿失业也不愿意到二级劳动力市场就业——这往往被解释为一个信号显示机制的作用,这种机制表明这些人情愿相信厂商会认为去二级劳动力市场就业的人生产率比较低,从而等到经济复苏时将不再雇佣他。而二级劳动力市场的工人要进入一级劳动力市场几乎不可能,因为后者吸纳新的劳动力往往来自大学毕业生或者同行跳槽——至此,两个劳动力市场之间的流动也几乎被割断了。

  3、制度性分割——政府决策工会组织

  所谓制度性分割,是指由于法规或者政策造成的劳动力市场分割。我国的劳动力市场分割通常被认为主要是由这种原因造成的。比如延续至今的户籍制度,就是在计划经济时代城市居民和农村居民被分割在不同劳动力市场中的直接原因:城市居民享受国家分配工作的待遇,毫不费力的进入到国家或集体所有制的单位就业,获得相对较高的工资以及更高的福利待遇——比如公费医疗、福利分房、免费教育、退休工资等,而且丝毫不用担心失业的风险:而农村居民只得被牢牢地束缚在土地上,终年耕作、收入微薄,土地和生育子女成为他们唯一的保障,偶尔进城做临时工的机会少得可怜而且享受不到任何福利。到了市场经济逐步完善的今天,户籍制度在劳动力市场上依然阴魂不散,和计划经济时代所不同的是,国家对于就业方式的大政方针几乎已经打破了户籍对于劳动力流动的束缚,但是地方政府、特别是大城市还是通过一系列管理办法来限制外来人员的就业数量和就业行业,在城市内部造成了新的劳动力市场分割。当然,城市内部的劳动力市场分割的另一个制度性成因是由于政府对不同所有制企业的管制政策的差异造成的。国有和集体所有制企业经营决策时很大程度上受到政府的影响,在确定工资福利水平、雇佣工人数量以及方式上,都无法依据市场机制自主决策;而其他企业由于受到较少的管制,在用工方式上更接近市场机制。类似这样的由政府颁布的某些法律、政策或地方法规使得劳动力市场中的不同群体面临不平等的就业机会和就业环境,就是劳动力市场制度性分割。当然,以上所提的种种并不意味着在实行自由市场经济的国家和地区就没有制度性的分割,欧美国家对于移民及留学生在就业方面的限制,也是劳动力市场制度性分割的表现。本文还将工会在劳动力市场分割方面的作用置于制度性分割的一类,这是因为工会在劳动力市场中的影响力是法律或者政策安排的结果。在工会影响巨大的西方市场经济国家里,工会与厂商的议价机制促进了内部劳动力市场的形成,进一步的也阻碍了非工会成员进入内部劳动力市场。

  实际上,现实的劳动力市场的形态是各种分割形式交织在一起的产物,但在不同的国家和地区,或者这个国家和地区的不同时代,其劳动力市场都存在特定的分割形式和形成原因。本文下一章将从简述几个代表性国家的劳动力市场分割的特点开始,进而分析中国劳动市场分割的特点及其成因。

中国的劳动力市场分割[3]

中国劳动力市场分割的历史与现状

  1949年新中国成立后,我国劳动力市场随着社会经济的发展而不断发生变化。我国劳动力市场分割的状况,根据劳动力配置机制的不同可划分为三个时期,并呈现出鲜明的特点。

  一、1949—1958年中国劳动力市场状况

  在建国初期直至社会主义改造完成,我国实行的是政府分配与市场自由配置相结合的就业政策。在城市,政府在对原有的工商企业进行社会主义改造的过程中,在给与企业一定自主性的同时也加强了对企业的管制。这一时期,虽然政府没有实行统一分配就业政策,但是企业在可以自主雇佣工人的同时并不能随意解雇工人。与此同时,政府开始对中学、大中专院校的毕业生实行计划分配,安排他们到国有部门就业。在这段时期里,满足城市居民生活生产需要的各类商贩仍然活跃在城市的市场上,有大量的城市居民以自由选择的方式在非正式部门中就业。在农村,农民可以根据自己的实际情况选择从事农业生产还是到城市务工。

  在这段时间里,城乡居民在劳动力市场中的流动原则上受到了法律的保护。在1954年9月20日第一届全国人民代表大会代表第一次会议通过的第一部《中华人民共和国宪法》第九十条第二项中明确规定:“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”。虽然公安部在1951年7月16日颁布实施了《城市户口管理暂行条例》,规定城市一律实行户口登记,以及1954年12月20日内务部、公安部、国家统计局发出联合通知,要求建立农村户口登记制度,加强人口统计工作,但是政府并没有限制居民的迁徙自由,只是从治安和社会管理的角度加强了对居民住居住和流动的管理。这就意味着无论城市居民还是农村居民,都可以自由的在城市或者农村寻找工作。不过,政府计划安排城市居民就业的体制开始初步显现,只有城市居民可以被分配到正式部门工作,而农村居民只能在正式部门招收临时工时才能进入这些部门工作,否则就只能在非正式部门中就业;当然,城市居民也无意进入农村部门工作。

  二、1958—1978年中国劳动力市场分割状况

  随着社会主义改造的基本完成和计划经济体制的逐步确立,原先政府分配和市场自由配置相结合的就业政策逐渐被完全由政府分配工作的就业形式所取代。与之相适应的,1958年1月9日,第一届全国人大颁布《中华人民共和国户口登记条例》,条例第十条第二款明确规定:“公民由农村迁往城市,必须持有城市劳动部门的录用证明,学校的录取证明,或者城市户口登记机关的准予迁入的证明,向常住地户口登记机关申请办理迁出手续”。这在一方面标志着政府限制流动(特别是城乡流动)的二元分割的户籍制度基本确立,另一方面也意味着政府在城乡居民就业的问题上掌握着决定权。1975年,宪法正式取消了有关迁徙自由的表述,从法律的角度来看,在根本上否定了城乡居民迁移的可能性。在这样的制度安排在下,在1958—1978年间,农村居民仅在“大跃进”时期可以进城就业,国家招收2000万农村居民参与工业生产,比如为大家熟知的“大炼钢铁”。而在196l—1963年期间,中央政府实行经济调整政策,又有1300多万人从城市返回农村务农。于是,除了上大学和参军之外,农村居民向城市迁移并获得就业机会的可能性几乎不存在。

  与这种城乡分割并存的,是城市中的劳动力市场分割现象——当然,这时候或许并不存在所谓的“劳动力市场”,因为当时根本就不承认劳动力作为商品的属性,通过市场来配置劳动力更无从谈起。这就从根本上决定了在城市经济部门,劳动力也无法自由流动。此时,由于计划经济体制以及诸如优先发展重工业的产业政策等制度因素的存在,劳动力被人为的、或者说被各种制度及政策安排在各个地区和行业中,被动的接受差异化的工资收入和福利水平;即使发生了劳动力的流动和转移,那也是政府或者管理部门计划安排的结果。

  在这个阶段,我国劳动力市场分割的状态可以用图1来表示:
Image:1958--1978年中国劳动力市场分割状况.jpg

  三、1978后的劳动力市场分割

  1978年中国共产党第十一届三中全会的召开,宣告了中国市场化改革进程的开始,中国劳动力市场的运行机制也随之产生了深刻的变化。当然,这种变化并非是一蹴而就的,在改革的最初几年,劳动力市场的运行方式并没有发什么实质性的变化,基本上还延续着改革之前的分割状态。从现象上来看,城市居民依然享受的政府包分配的就业方式,可以进入到政府机关、事业单位国有企业或集体企业就业,不用担心被解雇或者任何形式的失业(除了隐性失业……),享受着稳定的工资收入,特别是拥有与其城市户口身份相适应的社会福利社会保障,比如单位分配住房、公费医疗、免费教育等等等等。有所区别的是,同样在城市中,明显存在着不同部门的工资收入和社会福利水平的差异,直观来看,政府机关、事业单位和国营企业的收入水平要比集体企业高得多。但是,由于政府依然掌握着就业的决定权,低收入水平的城市居民此时还几乎没有办法通过劳动力流动进入那些高收入的部门工作——如果他们有办法的话,应该在一开始就已经在高收入的部门工作了。与此同时,在农村,虽然家庭联产承包责任制使农民收入有了一定程度的提高,但是城乡收入的差距还是明显存在的,而社会福利和社会保障对于农村居民来说几乎不存在。但是,由于户籍制度的存在和企业在改革之初尚未取得经营的自主权,使农村居民无法向工资及福利收入更高的城市部门流动,城乡居民依旧被分割在不同的劳动力市场上。因此,在改革的初期,劳动力市场分割的状态与改革之前几乎一致。

  从1984年开始,中央政府开始着手对城市经济进行改革,逐步放松对各类企业的管制。1986年,国务院颁布了《国营企业实行劳动合同制暂行办法》,开始尝试扩大企业在使用劳动力方面的自主权。于是,国营企业开始大量招收合同制工人参与生产,特别是纺织建筑等行业吸纳了大量农村劳动力。然而此时,城市居民的就业方式并没有发生什么根本性的变化,他们还是在政府的安排下进入到各种用人单位工作,依然稳定的享受着较高的工资收入和社会福利。这样,虽然同样是在城市经济部门工作,城市居民和来自农村的工人却面临着不同的境遇:前者工作稳定,工资较高,可以享受社会福利和社会保障,而后者随时会失去工作,并且工资较低,无法享受几乎任何社会福利和社会保障——因为这些东西并非是由劳动者在哪里工作决定,而是取决于他们的户籍,这一点至今都没有彻底改观——这样,在城市中开始出现双元结构的劳动力市场,城市居民和来自农村的工人被分割在两个劳动力市场上,面对着差异化的收入水平,却因为户籍因素而无法流动。以城市居民为主体的城市一级劳动力市场具有以下主要特征:一、劳动力市场不可以自由进出;二、劳动力价格不完全由劳动力供求关系决定,非经济因素相当明显,如政府指定工资标准以及规定企业为员工提供的福利保障水平等;三、社会福利和保障水平高。而以农村居民为主体的城市二级劳动力市场具有的则是完全相反的特征:一、劳动力市场可以自由进出;二、劳动力价格(工资)完全由劳动力供求关系决定;三、缺乏社会福利及社会保障,加上农村劳动力市场,此时中国劳动力市场可以被视作一个三元分割的结构,这种结构如图2所示。
Image:1978后的劳动力市场分割.jpg
  进入90年代后,中国劳动力市场分割的结构没有发什么实质性的变化的,但是在市场结构内部则呈现出一些新的特点。首先,城市居民的就业体制发生根本性的变化。这时的城市居民基本失去了政府的庇护,他们也需要在劳动力市场上靠自己的努力来求得一份好工作。同时,随着1993年国有企业开始实行职工下岗制度,原来城市居民就业只进不出的情况发生根本改变。93年下岗人数为19万,94年56万,95年急增到356万,96年542万,97年为634万。在这个时期里,非公有制经济飞速发展,为城市居民提供了更加广阔的就业市场。但是,在非公有制部门里,由于就业基本是通过市场机制决定的,因此工资水平相比政府机关、事业单位和国有企业还是有一定差距,并且由于社会保障制度的不完善,在非公有制部门就业的劳动者要在社会福利和社会保障方面面临较大的损失。这样,城市居民也有一部份人进入城市二级劳动力市场。在农村方面,农村非农产业(包括乡镇企业、农村个体私营经济)有了快速发展,其1992年和1997年的从业人员分别占全国从业人员总数的3.1%和5.9%。于是,农村劳动力市场开始出现了分化,从事农业生产的农村居民和从事非农生产的居民分割开来。加上城市的劳动力市场分割,此时的劳动力市场呈现出四元分割的情形(如图3)。
Image:90年代的劳动力市场分割.jpg
  进入21世纪后,我国城乡间的劳动力市场分割的大格局没有改变,但是在各自市场的内部则进一步发生着意义深远的变化。首先,在劳动力城乡流动方面出现了两股方向相反的力量。一方面,中央政府为了解决长期困扰中国社会发展的农村问题,开始采取实质性的措施放松对农村劳动力流动的管制,鼓励农民到城镇打工就业;同时,中小城市也响应中央政府的政策,开始拆除种种限制农村劳动力流入的樊篱。另一方面,大城市由于日益面临城市居民的就业压力和城市环境恶化、城市容量饱和的困境,一再为外来劳动力(特别是农村劳动力)流入设置障碍,虽然这时他们不再明文规定不允许外来劳动力流入,但是却采取一些严格的管理措施,客观上提高的了劳动力流动的成本。但是从大趋势上来讲,城乡之间的劳动力市场分割状态正在缓慢的弥合。其次,城市劳动力市场内部也发生了明显的变化。随着90年代末我国各类企业的现代企业制度基本形成,除了政府机关、事业单位和大型国有企业之外,各类企业更多的通过市场机制来雇用劳动力,制度因素在城市劳动力市场中的作用逐渐减弱或发生变化,比如户籍制度在企业招聘时更多的被当作一个“信号机制”来使用或者是企业从成本收益角度的考量。特别是随着社会保障制度的进一步完善,非国有企业也开始被要求向员工提供社会保障,比如企业从1995年起被要求向职工提供生育保险,从1996年起向职工提供工伤保险,从1997年起向职工提供养老保险,从1999年起提供失业保险医疗保险;对城市的非正规部门,国家也开始建立起相应的社会保障方法,并鼓励个体经济从业人员参保。这样,在城市,不同类型的用人单位在就业体制上大多体现出通过市场配置劳动力资源的特征,而由于制度造成的就业体制的差异从而造成劳动力市场分割的范围下在逐步变小。第三,城市劳动力市场中内部劳动力市场的形态开始呈现。随着市场化的不断深入,一些大型企业、特别是带有外资背景的企业运用内部劳动力市场的机制雇佣劳动力、并对内部员工进行培训、选拔;与之相对的一些中小型企业则几乎是以市场配置的方式来雇用员工。于是,这样一个内生的双元结构就产生了,并且具有典型双元劳动力市场分割的特征:在一级劳动力市场上,用人单位大多是一些大公司甚至跨国公司,他们给员工提供优厚的待遇、优良的工作环境和相对确定的晋升机会,员工也可以面对较为明确的职业路径;而在二级劳动力市场上,中小型的企业只能给予员工相对较低的工资,工作环境也较差,劳动者几乎看不到职业发展的前景;同时,由于一级劳动力市场带有内部劳动力市场的特征,劳动者一旦在一开始进入二级劳动力市场就业就基本上没有希望再向一级劳动力市场流动了。最后,农村劳动力市场内的分割状态没有什么大的改变,整个劳动力市场分割的情况如图4所示。
Image:进入21世纪后的劳动力市场分割.jpg

中国劳动力市场分割的特点

  中国劳动力市场分割在其历史变化过程中呈现出三个明显的特点。

  第一,劳动力市场的城乡分割现象明显。从上文对我国劳动力市场的历史和现状的回顾分析来看,城乡之间的分割是始终存在的现象,这根源于建国初期重点发展重工业的国家发展战略,并被政府一系列的城市倾向的政策措施所强化(陆铭、陈钊,2004)。更加严重的是,在改革开放之后,这种城乡分割不但没有减弱反而一直在加强,城乡之间的收入差距有扩大的趋势

  根据A.Lewis的二元经济结构理论,在经济发展中,传统经济部门和现代经济部门并存,并存在工资差异,传统部门的劳动者有意愿向现代部门转移。如果这种转移如愿发生的话,这种工资差异将逐渐缩小。但是在现实中,我们发现,以传统经济部门为主的农村和以现代经济部门为主的城市之间,劳动者的收入差距不但没有缩小反而扩大了,这就从一个侧面说明劳动力的流动受到各种因素的限制,城乡居民被分割在不同的劳动力市场上。

  第二,城市劳动力市场分割的状况随着经济社会的发展而不断变化。从分析来看,城市劳动力市场内部还存在着二次分割的现象,而这种二次分割则在不同的时期体现出不同的特点。在1980年代之前,由于城市居民完全有政府分配工作,所以劳动力是被政府的力量(制度因素)分割在不同的区域和行业中,无法自由流动。在市场化改革的初期,不同的城市居民开始面临不同的就业体制,一部分人幸运的在“体制内”就业获得高工资和稳定的保障,而另一些人则在“体制外"进行就业竞争,只能拿到低工资。随着市场化改革的不断深入,城市劳动力市场中又开始形成内部劳动力市场,进而导致一种类似西方市场经济国家的双元结构的劳动力市场分割。从历史和现状的观察我们可以发现,中国劳动力市场运行的机制和特征是随着中国从计划经济到市场经济的发展而变化的;或者从根本上来说,中国劳动力市场分割的变迁就是由各种制度因素带来的。

  第三,在导致分割的众多因素中,制度因素是造成中国劳动力市场分割的主导力量。其实中国劳动力市场分割从一开始就是政府行为的结果,或者政府创立的制度是造成劳动力市场分割的根本原因。在计划经济时代,制度的作用是不言而喻的,正因为重点发展重工业的国家战略和与之配套的就业制度、分配制度和户籍制度等等制度体系直接导致了中国特色的城乡分割、行业分割。伴随着市场化改革的进程,原先完全限制流动的劳动力市场分割逐渐被新的分割形式所取代,这也是制度变迁的结果——正是由于制度对于劳动力流动限制的放开使原先分割的基础被打破,一系列的城市经济改革和对企业管制的放松,使流动成为可能,而改革的不彻底性造成了诸如体制分割等新的分割形式;与此同时,市场经济的不断深化,使内生于市场的分割产生了——内部劳动力市场就是在这样的背景下出现的。本文将试图在下一章分析影响我国劳动力市场分割的制度因素,尝试解释其作用机制。

中国劳动力市场分割的发展趋势

  我国劳动力市场面对的两个基本事实是劳动力供给量巨大和劳动力市场分割状态持续存在,这两个基本事实在可见的未来几无改变的可能。根据这两个判断,中国劳动力市场分割可能呈现以下几个趋势:

  第一,城乡分割依然是中国劳动力市场分割的主要现象。在我国巨大的劳动力供给的结构中,农村劳动力在其中占有的比例是巨大的,同时从动态来看,农村人口的增长要快于城市人口的增长。然而囿于经济增长速度的限制和教育资源不平衡的情况将长期存在,城市经济部门吸纳劳动力的能力是有限的。同时,由于地方政府“以邻为壑”的意识在短期内无法消除,而且他们代表和维护本地居民利益的观念也在日益加强,农村劳动力进入城市就业也会面临更多的困难。

  第二,农村劳动力市场内部的分割现象会进一步加强。由于经济的不断发展,农业生产力的日益提高,农村经济中的非农产业将在未来取得极大的进步,这就给农村劳动力在农村非农产业中就业提供了机会;加上政府在解决农村问题时开始形成农村就地城镇化的思路,农村劳动力就地转移将成为主流。但是,这种就业方式也会受到歧视、社会习惯、制度等因素的影响,进而加深农村劳动力市场分割的程度。

  第三,制度因素对城市劳动力市场分割的作用进一步下降,内部劳动力市场将在城市劳动力市场中发挥更大的作用。由于我国的改革进程是从计划经济体制向市场经济体制过渡的过程,在一段时期内必然还会残留着一些政府行为的痕迹,在劳动力市场分割方面也会持续受到制度因素的作用。但是,随着市场化改革的推进,我国经济越来越向着发达市场经济国家的机制发展,市场机制将越来越完善。与之相适应的,各种类型的用人单位所采用的就业机制将越来越趋于统一,中国劳动力市场中的制度因素将被削弱,取而代之的是内部劳动市场和外部劳动力市场并存的分割状态将处于主导地位。

影响我国劳动力市场分割的几种制度

  中国劳动力市场分割的各种成因中,制度因素发挥着主导性的作用。劳动力市场分割的历史变化也是随着制度的变迁而不断发展变化的。在各种各样的制度中,经济体制、产业政策、就业体制、户籍制度和所有制结构等制度是影响我国劳动力市场分割的几股重要力量。下面,将分别分析以上几种制度因素对劳动力市场分割的作用。

  一、经济体制

  可以说,国家的经济体制是新中国成立以后我国劳动力市场分割的形成和变化的根本原因。这是因为,在1978年实施改革开放、进行市场化改革以前,我国实行的计划经济体制从根本上决定了劳动者就业是由政府根据计划安排的。一方面,政府根据长期或者短期的经济计划,强制性的把劳动者安排在某个岗位上;另一方面,政府为了更方便、更准确的制定计划,强制性的要求劳动者固定在这个工作岗位上,不允许流动。所以,在这个时代,劳动者被政府指令分割在城市与农村之间、不同的地区之间、不同的行业之间,虽然其中存在着收入的差异,却无法通过劳动力流动来获得更高的收入和更好的工作环境。可以说,正是计划经济体制(或者说政府)的力量强制性的造成了起初我国劳动力市场分割的状态。随着改革开放的实施和推进,经济发展中计划的作用逐渐减弱,计划在劳动力市场运行中的痕迹也慢慢淡化。当市场经济体制基本确立之后,大多数企业在不受政府管制的情况下,开始按照市场经济的规律配置劳动力资源。此时,中国劳动力市场分割的现象主要来自于内生性因素、社会性因素和其他由于政策惯性而依然存在的制度性因素,原先由于经济计划或者说政府指令形成的劳动力市场分割现象已不再发生——当然,我们还可以认为目前的城乡劳动力市场分是计划经济体制留下的不幸遗产。

  二、产业政策

  国家的产业政策也是造成中国劳动力市场分割的重要力量。首先来回顾一下建国以来产业政策和产业发展的历史过程。我们可以从三个阶段来观察我国产业发展的过程:第一阶段是建国初期到改革开放之前,我国实行的是优先发展重工业的产业政策,其中行业涉及电力、煤炭、石油钢铁机械、冶金、汽车、拖拉机、飞机制造等。在1953--1957年,重工业的投资占这个工业投资的88.8%。在1958-1960年间的“大跃进”,更是强化了重工业产业结构中的核心地位;在这段时期里,我国过工业总产值增长了1.3倍,而重工业却增长了24倍。同时,优先发展重工业的产业政策也造就了政府利用农业来补贴工业的策略,通过限制农产品价格、提高工业产品价格来帮助重工业实现资本积累,从而形成了工业产品和农业产品价格的剪刀差现象。第二阶段是改革开放伊始至1990年代术,其重要特征是轻工业和加工工业的发展。改革开发开始后,政府开始改变优先发展重工业的产业政策,开始加大对轻工业的投资力度,特别对轻纺工业、食品工业等产业给与政府投资银行贷款和进出口政策方面的倾向。在改革之初的1979—1984年间,轻工业在整个工业中的比重就由43.7%上升到47.7%,重工业的比重随之下降。而随着沿海地区的进一步开放,加工工业在我国快速发展,进一步提高了轻工业在整个产业结构中的地位和比重。第三个阶段是从1990年代末至今,第三产业取得了飞速的发展。从1978年到2001年,第三产业在产业结构中的比重,从15%快速增长到40%,餐饮业零售业、娱乐业在城市中蓬勃发展。不同的产业对劳动力的吸纳能力是不一样的,重工业部门吸纳劳动力的能力最低,轻工业和加工工业吸纳能力较强,而第三产业的吸纳能力则更强。在实施优先发展重工业的产业政策时,由于重工业容纳劳动力的能力有限,政府又无法容忍失业情况的出现,因此就指令性的安排劳动者的工作。同时由于工业产品和农业产品价格剪刀差的存在,往往重工业的工资水平要高于其他部门。而政府为了防止劳动力涌向工资水平较高的部门,就严格限制劳动力的流动,将劳动者固定在岗位上。可以说,我国长期以来的劳动力市场在行业间的分割和劳动力不得流动,就是倾向于重工业的产业政策的直接后果。而当改革开放开始后,产业政策开始向轻工业和加工工业直至第三产业倾斜,不但增加了经济部门对劳动力的需求数量,减轻了政府安排就业的压力,使劳动力流动成为可能,而且提高了这些部门的收入水平,使劳动力的流动更加平衡。同时,投资小、回报期短的轻工业、加工工业和第三产业吸引了私人资本的投资,城乡中出现了大量的非公有制的经济部门。这些部门在雇用劳动力时采用的是与公有制部门不同的市场配置方式,这就形成了双元结构的劳动力市场分割状态。进入21世纪后,高新技术发明和应用带来了现代企业的快速发展,一些大型企业不断涌现;而加工工业在这段时间的迅猛发展,形成了大量劳动密集型的传统中小型企业,造就了一个庞大的城市二级劳动力市场。现代大型企业和传统中小型企业的并存,造就了内部劳动力市场与外部劳动力市场的分割。

  三、就业政策

  与经济体制变迁相适应的,我国的城乡就业政策也在不断的发展变化之中,并持续影响劳动力市场的运行。在实行计划经济的时代,城市居民根据政府的指令被分配到不同岗位并且固定下来,这就造成了城市劳动力市场中的行业分割和地区分割。而农村居民并不享受这种分配工作的待遇,并且也被禁止自行到城市中打工谋生——只有在“大跃进”时期,根据国家的统一安排,出现大量农民进城参与工业建设的情况——城乡之间的劳动力市场分割现象便由此形成了。而实行改革开放之后,就业政策逐步改革,政府不再统一分配城市居民的工作,而由市场来配置劳动力资源。这样,由政府行为导致的行业间劳动力市场分割被打破。而农村居民这时也有机会参与到城市劳动力市场的竞争之中,城乡之间的劳动力市场分割得到了改善

  四、户籍制度

  户籍制度一直以来都被认为是造成中国劳动力市场分割的罪魁祸首,可以说正是因为户籍制度的存在,使政府限制劳动力流动的动机成为现实。从是否允许自由流动的维度来看,1949年以后,我国户籍制度经历三个历史阶段:1958年以前是第一阶段,这是一个允许自由流动时期。新中国成立初期,对人口迁徙的管制较少,此时的户籍制度更多的只是承担登记的作用,便于社会治安管理的需要。1951年7月,公安部颁布实施了《城市户口管理暂行条例》,这是建国以后最早的一个户籍法规,使全国城市户口管理制度基本得到统一。1954年颁布的《中华人民共和国宪法》规定公民有“迁徙和居住的自由”。1955年6月,国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》,规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度,从而统一了全国城乡的户口登记工作。然而,在五十年代初,政府对于户籍及人口流动的管理发生了变化,其根本原因是基于当时的国情:生产落后、物资匮乏,发展任务艰巨。具体来看,1953年第一个五年计划开始后,为了实现工业化,工厂新招收了几百万工人,在这些新工人中的许多人实际上是寻求非农就业的农民;同时,还有大量农村“盲流”进入城市,等待进入工厂的机会。于是,城市的就业、住房、食品供应等方面的压力陡增。面对这样的情况,政府于1953年4月颁发了《关于劝止农民盲目流入城市的指示》、1954年3月紧接着又发出《继续贯彻劝止农民盲目流入城市的指示》,但此时的政府行为还只是停留在“劝阻”阶段。1956年的《关于建立经常的户口登记制度的指示》同时也规定了全户或个人迁入或迁出县级行政区时必须向县一级政府报告和领取迁移证,政府控制人口流动的倾向开始出现。在随后不到两年的时间,政府连续颁发了4个限制和控制农民盲目流入城市的文件,但是收效甚微,仅1956年秋至1957年不到一年问,就有57万农村青壮年涌入城市。

  第二阶段是从1958至1978年,这段时间对人口流动采取严格控制的政策。1958年1月,以《中华人民共和国户口登记条例》为标志,政府开始对人口自由流动实行严格限制和政府管制,第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍,此条例对农民进入城镇做出了约束性限制:“公民由农村迁往城市,必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明或者城市户口登记机关的准予迁入的证明,向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”这在事实上废弃了1954年宪法关于迁徙自由的规定。1975年,宪法正式取消了有关迁徙自由的规定,直到今天仍没有恢复。1964年8月,国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定(草案)》,该文件比较集中的体现了处理户口迁移的基本精神,即两个“严加限制”:对从农村迁往城市、集镇的要严加限制;对从集镇迁往城市的要严加限制。此规定堵住了农村人口迁往城镇的大门。1977年11月,国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》,提出“严格控制市、镇人口,是党在社会主义时期的一项重要政策”。该规定进一步强调要严格控制农村人口进入城镇,第一次正式提出严格控制“农转非”。随后,公安部在《关于认真贯彻(国务院批转“公安部关于处理户口迁移的规定”的通知)的意见》中,具体规定了“农转非”的内部控制指标,即每年从农村迁入市镇的“农转非”一人数不得超过现有非农业人口的1.5‰。

  第三阶段从1978年开始,缓慢放开对人口流动的管制。1984年,中共中央一号文件,允许务工、经商、办服装业的农民自带口粮在城镇落户;继而国务院又发出《关于农民进入集镇落户问题的通知》,允许农民自理口粮进集镇落户。1985年7月,公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》,决定对流动人口实行《暂住证》、《寄住证》制度,允许暂住人口在城镇居留,这些规定对《中华人民共和国户口登记条例》中关于超过三个月以上的暂住人口要办理迁移手续或动员其返回常住地的条款,作了实质性的变动;同时,《规定》指出,“农转非”内部指标定在每年万分之二。同年,作为人口管理现代化基础的《中华人民共和国居民身份证条例》由全国人大常委会于1985年9月宣布实施,规定凡16岁以上的中华人民共和国公民,均须申领居民身份证,为人口管理的现代化打下了基础。80年代开始,“农转非”政策发生变化。“农转非”对象逐渐扩大,控制指标有所调整,控制办法得到改变。1992年8月,公安部发出通知,决定在小城镇、经济特区经济开发区、高新技术产业开发区实行当地有效城镇户口制度,以解决要求进入城镇落户的农民过多与全国统一的计划进城指标过少之间的矛盾。1994年,取消户口按商品粮为标准划分为农业和非农业户口的“二元结构”,而以居住地和职业划分为农业和非农业人口,建立以常住户口、暂住户口、寄住户口3种管理形式为基础的登记制度,并逐步实现证件化管理。1997年6月,国务院批转了公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度的意见》,明确规定:从农村到小城镇务工或者兴办第二、三产业的人员,小城镇的机关、团体、企业和事业单位聘用的管理人员、专业技术人员,在小城镇购买了商品房或者有合法自建房的居民,以及其共同居住的直系亲属,可以办理城镇常住户口。1998年7月,国务院批转了公安部《关于解决当前户籍管理工作中几个突出问题的意见》,解决了新生婴儿随父落户、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属,凡在城市有合法固定的住房、合法稳定的职业或者生活来源,已居住一定年限并符合当地政府有关规定的,可准予在该城市落户等几个群众反映强烈的问题。2001年3月30日,国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》,对办理小城镇常住户口的人员,不再实行计划指标管理。户籍制度逐步松动。与此同时,各地方也开始对户籍制度进行尝试性的改革。1986年,安徽滁州市天水县秦栏镇实行“绿卡户籍制”。1992年,浙江温州推行“绿卡制”。1993年,上海推行“蓝印户口制”。1995年,广东深圳施行“蓝印户口制”。以此为代表,部分地区实行投资入户、购房入户或蓝印户口等政策,以吸引人才和资金

  我们可以看出,户籍制度其实是政府对出于不同区域的居民事前做出的划分,当政府需要时,就根据这种划分严格控制劳动力的流动,这样,城乡之间的劳动力市场分割和地区之间的劳动力市场分割就成为了现实。而当政府发现不再需要限制劳动力流动时,这种划分就又被人为的忽视了,劳动者在城乡之间、地区之间流动变得更加方便。不幸的是,地方政府、特别是大城市的政府依然有动机利用户籍制度对居民的划分来限制外来劳动力的流入,以保证本地居民的利益,控制城市的扩张速度,从而事实上维持着城乡之间和地区之间的劳动力市场分割的状态。

  五、所有制结构

  所有制结构对劳动力市场分割的影响是改革开放之后新出现的制度因素。在改革开放之前,由于并不存在非公有制经济部门,所以也就不存在所有制的差异导致的劳动力市场分割的情况。即便当时也有全民所有制和集体所有制的差异,但是由于他们面对的就业政策是相同,所以并非是所有制的差异造成了分割的情况。而随着市场化改革的推进,各种非公有制经济部门蓬勃发展,在所有制结构中的比例不断提高,其工业产值在工业总产值中的比重从1985年的3.06%快速提升至1997年的35.96%。非公有制部门在快速发展的同时,吸纳了大量的劳动力。根本性的,非公有制部门在用工机制方面实行的是市场化的配置方式;与之相对的,公有制部门由于受到政府的管制,无法通过供求关系来雇用工人,这就造成了劳动力市场在不同所有制部门之间的分割。好在随着改革的不断深入,政府对公有制部门(国有企业)的管制不断放松,这种劳动力市场在所有制之间分割情况得到了一定程度缓解。

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参考文献

  1. 魏颖著.中国代际收入流动与收入不平等问题研究.中国财政经济出版社,2009.08.
  2. 温友祥著.新形势下的“三农”问题研究.兰州大学出版社,2007.4.
  3. 3.0 3.1 厉家鼎,中国劳动力市场分割及其成因分析[D].复旦大学,2009年.
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