公共治理

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什么是公共治理[1]

  公共治理是由开放的公共管理与广泛的公众参与二者整合而成的公域之治模式,具有治理主体多元化、治理依据多面化、治理方式多样化等典型特征。

  就治理主体而言,该模式主张不仅包括国家,还包括其他公权力主体如行业协会、自治团体等,各种治理主体在公域之治中应各展其长、各得其所。

  就治理依据而言,该模式主张不仅包括国家立法,还包括社会共同体形成的规则,甚至不同主体之间达成的协议等。

  在治理方式上,该模式主张依照公域之治的实际需要,在进行综合性成本-收益分析的基础上,能使用非强制方式的就不使用强制方式,能用双方协商解决的方式就不用单方强制的方式,能使用自治的方式就不使用他治的方式,遵照先市场社会政府的选择标准,实现治理方式的多元化、民主化和市场化

  这种模式主张,在宪政框架下,所有公共治理主体都应当权责一致,确保没有权力不受监督、没有权利不受救济,所有公共治理主体都要依法承担违法责任,尤其要确保过罚相当、罚当其责。

公共治理的发展意义

  我国当下正处于社会转型时期,这在一定程度上集中体现为公域之治模式的转换。世界范围内的公域之治模式的变革,应当对我国公共治理模式的确立具有重要的启示意义。

  自20世纪70年代以来,西方发生的社会、经济管理危机,推动了公共管理公共行政理论研究的范式变革。以“治理”为代表的新理论范式提出了多元的、自组织的、合作的和祛意识形态式的公共治理模式,打出了“良好治理”的旗帜。一种新型的行政概念应运而生,即抛弃传统公共管理的垄断和强制性质,强调政府、企业、团体和个人的共同作用;不再单单指望政府去做什么和提供什么,而是希望政府能充分挖掘各种管理和统治工具的潜力;不要求政府整天疲于应付,而希望政府有自知之明,做自己应做和能做的事;不强求自上而下、等级分明的社会秩序,而重视网络社会各种组织之间的平等对话的系统合作关系。综合起来就叫公共治理,这是一种多元的,民主的,合作的,祛意识形态的公共行政。这种新型的行政就是“治理”式的行政。治理理论就是这种新型行政在理论上的新发展。

公共治理的体现[2]

  公共治理具体来说体现在以下五个方面。

  1.协商式的管理过程。治理与管理有着微妙的关系,治理包含着物质的生产与服务的传递,因此治理离不开管理。治理的管理活动既不是官僚体制下的行政命令,也不是市场模式下的交易契约,传统治理的管理活动是掌舵,而新治理理论的管理活动既包含着掌舵,又包含着协调谈判与合作等复杂管理。在治理过程中,政府作为参与者之一,也许不再充当领航者的角色,与其它伙伴构成平等的伙伴关系。

  2.多元主义的合法性保障。毫无疑问,多元主义是治理的最重要特性之一,“多元”包含治理主体的多元化、权力的多中心化两层涵义。首先,治理不是指政府“唱独角戏”这种模式,而是社会组织的广泛参与,从国际层面到社区组织;从官方(政府)到非官方(私人与非营利组织)。治理与分权是相联系在一起的,没有分权就很难形成治理。主体的多元化容易形成多个权力中心,多个权力中心的竞争,有助于克服权力垄断所带来的弊端,增强治理的合法性。

  3.制度保障治理的秩序。治理的过程是一个集体行动的过程,参与者必须在制度约束的框架内行事。与传统制度不同的是,治理框架下包含着大量的非正式制度政府组织、私人部门以及半官方组织最后所达到的协议既可以是书面的,也可以是口头的;既可以是法律文件,也可以是不完全的契约;既可以是严谨的条款,也可以是松散的关系。

  4.网络增强适应性和弹性。网络性是指行动者之间以及不同行动者所组成的组织之间,打破了传统的垂直与水平的关系,形成了错综复杂的网状结构,网络中各节点互动频繁,共同适应外部环境的变化,形成一种权变式的管理。

  5.打破二元划分,以善治为结果。治理打破了传统的二元划分方法,公共与私人之间的边界变得模糊,彼此在行动体系中形成伙伴关系;政府与社会之间越来越相互整合,合作性的政策制定,参与式决策越来越普遍;市场与层级之间的差异在消失,网络结合了市场与层级之间的优势,弥补前两者的失灵。 “不管白猫黑猫,抓住老鼠就是好猫。”打破二元划分解制了部门间、层级间和主体间的限制,为实现效率和公平的善治铺平了道路。

参考文献

  1. 谢明.公共政策概论(第二版)〔M〕.北京:中国人民大学出版社,2010-5
  2. 余军华;袁文艺.《公共治理:概念与内涵》.《中国行政管理》.2013年12期
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