經濟行政合同

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　　經濟行政合同，是指國家經濟行政機關為實現經濟行政管理的目標，依法與相對人就某些特定經濟行政事務簽訂的協議。經濟行政合同是政府管理的一種有效方式，西方國家廣泛用於經濟發展，資源開發、科學教育、公益事業管理等各個方面。在我國，隨著經濟體制改革的深入和政府職能的轉變，也出現了形式多樣的經濟行政合同，土地承包合同、國有土地出讓合同等。它與一般合同的不同之處在於：

　　(1)訂立合同目的的惟一性。訂立經濟行政合同的目的就是為了實現經濟行政管理目標，滿足社會公共利益的需要，這種目的的惟一性是經濟行政合同區別其他合同的顯著特征。只有以執行公務為目的的合同才是經濟行政合同。經濟行政合同目的的公務性是由經濟行政機關的地位所決定的。經濟行政機關是代表國家行使經濟行政權，管理國家經濟行政事務的組織，其所作出的任何經濟行政行為都是與國家經濟行政權不可分的，而國家經濟行政權力的行使只能以公共利益為目的，經濟行政合同行為當然也不能例外。經濟行政合同目的的公務性並不排斥在一定合同中的經濟利益取向。

　　(2)合同主體的單一性。單一性是指經濟行政合同的一方當事人必須是經濟行政機關。在我國現行法律體制中，能夠作為經濟行政機關的主要是各級國家經濟行政機關。只有經濟行政機關作為合同一方，並且圍繞著經濟行政管理的目標而簽訂的合同才是經濟行政合同。經濟行政合同主體的單一性還反映在合同相對人的單一性上。儘管經濟行政合同種類繁多、形式各異，但經濟行政機關在選擇合同相對人時，往往有諸多限制，如農村土地承包合同中，承包人往往是特定行政區劃中的農民。

　　(3)合同主體地位不對等。地位的不對等表現在：第一，經濟行政機關是代表國家參與經濟行政合同，並以國家強制力保證合同得到履行，所以在合同關係中始終處於主導地位。第二，主體雙方意思表示不對等。經濟行政機關依據經濟行政管理的需要，單方面確定合同的主要條款，相對人不能就此進行討價還價。第三，主體雙方在合同履行、變更、解除等方面的不對等。經濟行政機關對合同的履行擁有檢查、監督的權力，可以依據公共利益的需要單方變更合同甚至解除合同，經濟行政相對人則根本不具有這種權利。

　　(4)合同救濟手段的特殊性。經濟行政合同關係主體地位不對等，所以發生爭議後所採取救濟手段也不同於平等主體之間的救濟方式。“公法上契約，則以公法上關係為內容，為公法上關係，固不得為民事訴訟之目的，故公法上契約雖有爭執，除法律有特別規定者外，固不得以民事訴訟請求救濟。”在大陸法系國家，普遍以行政訴訟方式救濟。在英美法系國家雖然沒有經濟行政訴訟，但其在普通法院救濟方式上適用許多獨特的救濟原則。^[1]

　　概括地說，經濟行政合同具有如下特征：

　　1．經濟行政合同是一個雙方法律行為。這是作為合同的必備條件，合同必須是確立、變更和消滅雙方相互間權利義務的法律行為。對經濟管理機關而言，這是一種特殊的管理行為。它與經濟管理機關依單方面意思表示即可成立的行政命令不同，是一種雙方法律行為，沒有相對人的意思表示，該行為不能成立。

　　2．經濟行政合同要求雙方意思表示一致，但又允許經濟管理機關保留一定的特權。前者表明瞭合同的基本屬性，與民事合同一樣，沒有雙方意思表示一致，合同關係不能成立。例如，在某單位與經濟管理機關之間簽訂的經濟承包合同中，雙方顯然是管理與被管理的關係，但若無相對人的承諾，合同關係便不能成立。後者表明瞭合同的“行政”屬性，即經濟行政合同在履行過程中，經濟管理機關又具有某些單方意思表示的特權。由於經濟和經濟問題的廣泛性、複雜性，經濟管理機關有權根據經濟問題和經濟管理目標的變化，及時指揮合同的履行，在經濟狀況發生重大變化時，有權變更甚至解除合同等等。但是，即使是這種特權也不同於單方面性的經濟行政行為：第一，經濟管理機關的這種特權是以合同為基礎的，它是經管理相對人認可的一種特權；單方面的經濟行政行為基於雙方當事人的地位不平等而無需經過對方的同意即可發生效力；第二，經濟管理機關在合同中特權的行使以社會公共利益之必需、且當事人的行為違反社會的公共利益為前提，以給予適當的補償為代價。單方面的行政行為則不具備這一特征。簡言之，經濟行政合同的訂立必須雙方意思表示一致，經濟管理機關的特權也必須照顧相對人的利益。可以說，這是一種內在的意思表示一致。

　　3．必須以經濟管理機關為一方主體。這一特點使經濟行政合同符合一般行政行為的特點而不同於民事合同。民事合同是平等主體之間的協議，對合同雙方而言，當事人可以自由選擇另一方。而經濟行政合同只能是經濟管理機關之間、經濟管理機關與相對人之間簽訂的合同，合同至少有一方必須是經濟管理機關，當事人不得自由選擇。民事合同的雙方，在確定、變更、終止民事關係時，相互之間始終處於平等地位。而經濟行政合同的雙方，在確定變更、終止合同關係前，是基於管理與被管理的關係；在合同關係成立後，也以一方享有特權為特征。經濟行政合同仍體現了雙方當事人地位不平等性這一行政行為的基本特征，因此，它不是民事行為，而是行政行為。它不同於民事合同，目的不在於直接的經濟利益，產生債權債務關係。民事合同尤其是經濟民事合同的結果可能客觀上有利於整體經濟利益，但它最直接的目的是法人或公民的本身利益。而經濟行政合同的直接目的是為了實施經濟管理，有利於公共利益，因此，它不能完全遵循自願、乎等、互利和等價有償的原則。

　　由於經濟行政合同目的的特殊性，使得其與民事合同具有很大的差別。首先，在合同條款中常常規定了經濟管理機關的特權；其次，為保證經濟管理職能的實施，有些合同的簽訂不是自願的，而是帶有強迫性；第三，合同的標的不是價值規律的體現，而是公平原則的體現。

　　目前，我國有關行政合同的分類還很小統一。在行政合同尚處於初步發展的狀況下，我們主張不應對其進行過細分類。可以將經濟行政合同分為：

　　(1)國有資產運用合同。它是指經濟行政主體根據經濟行政管理的需要，為維護公共利益而與經濟行政相對人就國有資產出租、出讓、承包等簽訂的協議。在我國，國有資產範圍廣泛，形式多樣。其所有權主體是以國務院為代表的國家。這種主體的惟一性，決定了大量國有資產的運用、管理工作，只能由經濟行政機關來承擔。隨著經濟體制的轉換和政府職能的轉變，經濟行政機關管理國有資產的形式發生了深刻的變化，合同化管理滲透到了國有資產管理的各個領域。國有資產運用合同具有以下特點：一是合同的標的是國有資產，既包括有形資產也包括無形資產；二是合同除有公務目的外，還有經濟價值取向；三是締結合同的方式大都採用招標；四是合同相對人的選擇範圍廣泛。目前，國有資產運用合同在我國數量多，內容已涉及大部分的國有資產領域。

　　(2)公共事業管理合同。公共事業管理合同是指經濟行政機關為了實現經濟行政管理目標，與經濟行政相對人就滿足社會上大多數人需要所經營的各類事業的管理達成協議。現代社會公共事業日益發展，公共事業範圍也越來越廣泛，已深入到教育、科學、文化、衛生、郵電、交通、社會救濟、環境保護等各個方面。對公共事業的管理已成為政府管理的重要內容。公共事業管理合同具有以下特點：一是合同標的都是公共事業及相關事項；二是合同的目的始終是圍繞著公共利益；三是合同客體廣泛，包括物、行為及智力成果；四是合同締結方式多樣，包括招標與直接磋商。經濟行政機關對公共事業採用合同化管理，既能減輕納稅人稅負，又能促進公共事業發展。

　　(3)經濟行政權力適用合同。經濟行政權力適用合同是指經濟行政機關為實現經濟行政管理目標，就合理、適當行使經濟行政權力依法與相對人簽訂的協議。經濟行政權力是國家的專屬權力，其他任何社會組織都不享有此權。但這種公權力的行使除了由法定的經濟行政機關行使外，還可在遵循行政法治原則的要求下，依據一定的法則，准予其他組織或個人行使。經濟行政機關為了確保經濟行政權力正確、適當、合法地行使，並將行使此種國家權力的需要與法律後果具體化為合同條款，使相對人權責明確，恪守合同。經濟行政權力適用合同具有以下特點：一是合同的標的是經濟行政管理行為；二是合同的目的是確保實現經濟行政管理目標；三是合同的締結方式以協商為主。

　　(4)經濟行政專項合同。經濟行政專項合同是指經濟行政機關就特定的經濟行政事項與相對人簽訂的合同。經濟行政機關在特定時期，對某些單一的經濟行政事務有著具體的目標，但實現這一目標的手段複雜，環節眾多，憑單純的經濟行政命令方式難以規範經濟行政相對人的行為，也不能充分發揮相對人為實現管理目標所應有的積極性、創造性。用合同方式將經濟行政機關對該經濟行政事務的目標要求轉化為合同條款，使相對人所負的經濟行政法上的義務轉化為合同義務，並將經濟行政獎懲與履行合同的效果相結合，可以起到簡化經濟行政執法環節，提高經濟行政效率的作用。經濟行政專項合同具有以下特點：一是合同相對人與經濟行政機關之間具有隸屬關係，並對該事項負有經濟行政法上的義務；二是合同的標的是經濟行政合同相對人的作為行為；三是合同的締結方式單一，合同內容由經濟行政機關預先設定。經濟行政專項事務合同化管理已在經濟行政執法中廣泛採用。

　　經濟行政合同是一種靈活的行政行為，它作為雙方意思表示一致與保留經濟管理機關一定特權的有機統一體，在經濟管理中發揮著日益重要的作用。

　　(1)經濟行政合同既能發揮相對人的積極性又保留了管理者的一定特權。從經濟行政合同的特征可以看出：它既不象經濟行政命令那樣僵硬，又不象民事合同那樣隨便。在經濟行政命令中，相對人處於消極的被動地位，只負責執行而無須負責執行的結果；但在經濟行政合同中，事先確定了雙方當事人的權利義務，相對人必須對執行的結果負責，因而有利於發揮他們的積極性、主動性和創造性。並且，如果發生相對人違約的情況，經濟管理機關有權依合同追究其責任。

　　(2)經濟行政合同在很大程度上可以彌補單純行政命令的不足，彌補法律規定不完善、地方規章效力不足的現狀，並可根據不同的情況，作出嚴於法律、法規的約定。在我國，多種經濟成分並存，不同經濟利益群體的出現，使得經濟管理不可能單純依靠行政命令手段，必須以經濟的、法律的手段加以補充。而在目前，我國的經濟管理法規尚不十分完善、地方立法更欠完備的情況下，經濟管理機關可以根據經濟管理的目標和職能，根據實情、變通處置，以經濟行政合同的方式彌補其不足。

　　(3)經濟行政合同是遵循經濟管理社會性、靈活性特點，靈活管理的有效手段。經濟管理必須以價值規律、市場機制的作用充分發揮為前提，且對於經濟的管理，是自然過程與社會過程的統一，以強硬的行政命令手段是難以奏效的。然而，國家為實現管理經濟的職能，使經濟的發展符合協調發展的要求也必須要表現出一定的意圖，這時，採用經濟行政合同的方式比單純的行政命令要好得多。經濟行政合同既便於實現國家管理經濟的意圖又保留了製裁對方違約的可能性，而且可以發揮相對人的主動性和創造性。經濟管理部門通過合同的形式，將管理建立在科學的、符合經濟發展規律的基礎之上。

　　經濟行政合同的訂立，較之於民事合同，在訂立的許可權、方式和相對人選擇上受到一定的限制，一般不如民事合同自由。經濟管理機關作為國家意志的執行機關，無權自由處分公共權力。

　　(1)經濟行政合同的締結許可權。經濟管理機關訂立經濟行政合同的依據是什麼?這是一個尚存爭議的問題，在我國目前情況下，經濟行政合同的締結大多根據經濟政策，而缺乏法律的明確規定。但從長遠來看，必須以法律形式確定經濟管理機關簽訂經濟行政合同的權力，以保證經濟行政合同的穩定性及其運用範圍，剋服相對人的怕變心理。

　　作為國家經濟管理機關，只能在其管轄的經濟事務範圍內簽定經濟行政合同。但由於現在我國經濟管理機關的許可權因種種原因尚不穩定，因此，凡涉及重大問題且有許可權爭議時，應由政府協商，並取得明確授權。

　　(2)經濟行政合同訂立的方式。經濟行政合同的訂立方式主要有二種，一是要約和承諾，二是招標。

　　要約和承諾。要約也叫提議，是指經濟管理機關向相對人提出簽訂某項合同的建議。其內容包括：建議或要求對方簽訂某一內容的行政合同；提出該合同的主要條款以及可能涉及的主要問題；要求對方答覆的期限。承諾即相對人一方對於經濟管理機關提出的要約表示完全接受。承諾與要約一樣，也是一種具有法律意義的行為。承諾一方應對自己所作出的承諾承擔法律後果。通常承諾一旦作出，即意味著合同的成立，由此便確定了當事人之間的經濟行政合同方式。

　　將經濟行政合同的訂立過程從理論上可概括為這二個步驟，但在實踐中一個經濟行政合同並不是一次要約和承諾就能成立的，往往要經過當事人反覆磋商和醞釀，既要約——復要約——再要約過程，直至完全接受，雙方達成完全一致的協議，才使合同有效成立。

　　招標。招標不同於要約的地方在於，經濟行政機關進行招標，僅是一種“要約的引誘”，其所涉及的對象並不特定，它是一種鼓勵相對人競爭的訂約方式。

　　招標是指由經濟管理機關發出招標通知，以求投標人，各投標人分別提出自己的條件，最後招標人從中選擇提出最優條件的投標人(中標人)與之訂立合同。招標一般要經過招標、投標，開標、評標、定標等程式，各程式分別具有不同的法律效力。

　　經濟行政合同訂立的兩種形式是由於其特性所決定的，經濟行政合同作為一種行政行為，應防止經濟管理機關的浪費及營私舞弊，因此，必須對經濟管理機關選擇合同當事人給予一定的限制；但同時，相對人又必須得到管理機關的特別信任，才能實現合同目的，為此，經濟管理機關又必須有權自由選擇當事人。基於此，經濟行政合同的訂立必須遵循公開和競爭原則，經濟行政合同的訂立方式正是這些原則的體現。

　　(3)經濟行政合同的主要條款。經濟行政合同的條款，是經濟行政合同的核心，它直接反應著合同雙方的權利與義務，同時也是當事人履行合同的基本依據，經濟行政合同的主要條款應包括三大類：第一類是一般行政合同所應具備的主要條款，包括標的、經濟指標、價款和酬金、履行地點和方式、違約責任等五項。這是任何合同都必須具備的條款。第二類是根據法律的規定或按經濟行政合同的性質所必須具備的條款，這是各種具體合同中所特有的必備條款，其內容取決於經濟法的明確規定或合同的具體性質。第三類是當事人一方要求必須規定的條款，如經濟管理機關因其特殊性所享有的特權並經相對人認可的特殊要求。

　　經濟行政合同的履行在實踐中存在的問題較多。從合同訂立的情況來看，一個重要的特點是當事人雙方的合同責任有較大的差別。一般來說，相對人一方的責任及其獎罰都是明確具體的，而經濟管理機關的責任則難以明確具體，根據現有的各種合同中關於經濟管理機關一方義務的含糊措詞很難依法追究其責任。因此，解決經濟行政合同的法律依據問題，是保證合同履行的一個重要條件。

　　從理論上講，國家運用法律手段調節經濟行政合同關係的目的在於對經濟行政合同賦予一定的法律效力，從而使合同的履行建立在法律的強制要求和拘束下。具體而言，合同的法律效力體現為四個方面，即：合同當事人必須依照合同的規定，以積極的態度和自覺的行為實現合同所設定的權利義務，合同經依法成立後，一方當事人不得隨意變更和解除；一方當事人因過錯使合同不能履行或不能全面履行的，違約者應承擔法律責任；因合同而引起糾紛時，當事人可以請求仲裁機關或人民法院對糾紛作出仲裁或進行判決。

　　但是，由於經濟行政合同的特殊性，使其履行具有顯著的特點：其一是經濟管理機關在合同履行中享有特權；其二是相對人也享有一般民事合同所沒有的權利。

　　經濟管理機關的權利主要有：要求相對人本人履行權；指揮合同履行權；單方面變更合同標的權；單方面解除合同權；製裁權。

　　相對人的權利主要有：應得報酬權；損害賠償請求權；特權行為權；額外費用請求償還權等。

　　基於這些特殊的權利義務，有必要對經濟行政合同的履行進行深入研究，以特殊手段和措施保障經濟行政合同的履行，保護公共利益和相對人的合法權利，以利於經濟行政合同的管理和經濟行政合同糾紛的解決。

　　經濟行政合同的法律責任是指經濟行政合同法律關係主體違反經濟行政合同義務，依法應承擔的法律責任。這種法律後果表現為經濟法律責任和行政法律責任。

　　經濟法律責任。經濟法律責任是經濟行政合同法律關係主體違反合同而承擔的經濟製裁。主要有以下幾種形式：第一，違約金。可由法律規定或合同約定，當事人一方因過錯不能履行合同或不能完全履行合同時，應向對方支付一定數額的違約金。第二，賠償金。合同當事人一方因違反合同而給對方造成損失，在沒有規定違約金或違約金不足以彌補損失時應支付的一定的賠償金。賠償金在一定程度上可彌補損失或減少損失。經濟行政合同由於與公共利益有關，訂立之後不履行或不能完全履行勢必損害公共利益，由此造成的損失應當由有過錯方賠償。第三，繼續履行合同。違約方在支付了違約金、賠償金之後，合同並未因此解除，如果守約方要求繼續履行合同，違約方仍應繼續履行。

　　行政法律責任。行政法律責任是經濟行政機關對相對人違反合同的行為而採取的懲罰措施。主要有兩種方式：一種是行政處罰，根據《行政處罰法》第8條規定，行政處罰主要有：警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停產停業、暫扣或吊銷許可證(執照)、行政拘留。對違反合同的相對人及責任人員可選擇適用上述處罰。另一種是行政處分，經濟行政機關對違反合同的相對人所施行的製裁措施。相對人可以是公民個人也可以是直接責任人員。行政處分的種類主要有：警告、記過、記大過、降級、降職、撤職、開除留用察看及開除等。

　　經濟行政合同救濟是指相對人在經濟行政機關違反合同時請求有關國家機關裁決，以維護自身合同權益的活動。經濟行政合同救濟是針對相對人而言的，因為經濟行政機關享有優先權，在相對人違反合同的情況下，可以運用國家行政權力，製裁、追究相對人的違約責任，而合同相對人在經濟行政機關違反合同或濫用合同職權時只有通過一定的途徑，才能得到救濟。這種救濟途徑應當是行政訴訟。經濟行政合同爭議以行政訴訟程式救濟是許多國家的普遍做法，以法國、德國為代表的大陸法系國家，認為行政合同屬於行政法的內容，有關合同關係的爭議由行政法院依行政法上的原理進行審查裁決。在英美法系國家，雖然只有一套法院系統，但在行政合同案件中也考慮適用行政法上的特別規則作出裁決。如美國政府合同案件作為特許權案件一部分，應接受根據《聯邦行政程式法》的規定進行的司法覆審。日本把行政合同糾紛稱為公法上法律關係的案件，適用行政案件訴訟法，由普通法院審理裁決。我國在《行政訴訟法》頒佈前，沒有行政訴訟制度，行政合同長期被視為民事合同，對行政合同的司法救濟一直採用民事訴訟方式。隨著《行政訴訟法》的頒佈實施，理論界多數學者認為行政合同案件應由法院行政庭作為行政案件審理，因為，行政合同中行政機關所行使的特權是一種行政權，屬於具體行政行為，所以，對經濟行政合同糾紛案件，當事人應通過行政訴訟活動救濟，這比較符合《行政訴訟法》的規定。《行政訴訟法》第1真條明確規定，行政處罰行為、行政強制措施行為、侵犯經營自主權行為、侵犯人身權、財產權行為引起的爭議訴訟都是行政訴訟的範圍，而行政合同的訴訟客體正與上述受案範圍相一致。從這個意義講，行政合同爭議適用行政訴訟方式救濟是正確適用《行政訴訟法》、維護法制尊嚴的需要。