土地資源可持續利用

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　　土地資源可持續利用是指在特定的時間和地區條件下，對國土資源進行合理的開發、使用、治理、保護，並通過一系列的合理利用、組織，協調人地關係及人與資源、環境的關係，以期滿足當代人與後代人生存發展的需要。

　　迄今為止，關於土地可持續利用雖沒有統一、成熟、明確的概念，但其本質已逐漸明確。筆者認為，土地資源可持續利用的基本涵義應包括以下幾個方面。

　　(一)維護土地環境穩定，保障土地資源基本存量

　　在我國的絕大多數地區，可利用的土地後備資源已十分有限，土地資源可持續利用目標的實現要依靠土地社會經濟生態系統的外在表現和內在機制，系統外部環境穩定是土地資源可持續利用的重要前提。在保證土地生態環境的穩定性的前提下，保持土地生產力的持續增長或穩定的可用狀態。

　　(二)實現土地資源的合理開發，滿足社會經濟發展需求

　　我國目前正處於經濟高速發展階段，產業結構調整、城鎮化水平提高勢在必行，不可避免地要進行礦產資源開發和大規模的城鎮建設、農業生產結構調整、開發自然景觀資源以發展第三產業、改善交通條件以建立區位優勢、建立新的經濟開發區和商品基地以形成市場格局等。對未利用的土地資源的開發和土地資源利用結構的調整的前提是不造成資源退化和系統結構失穩，最終目的是實現系統的社會、經濟功能，滿足人們的經濟活動和社會生活的需要。

　　(三)完成土地資源內部的結構優化和質量優化，杜絕資源浪費

　　土地資源內部處於系統狀態穩定、效益水平較高的資源類型(如高產穩產耕地、原始林地和水域、高產草場和高效益的經濟開發區等)可定為優質土地資源，系統狀態不穩定、生產力水平或效益水平低下的資源類型伎口低產田土、沙漠、鹽鹼地和沖刷嚴重的裸岩裸土地等)定為劣質土地資源。對於城市用地，土地質量的優劣主要從投資環境、區位條件差、公共設施水平、投資效益幾方面衡量。從生態學意義上講，土地資源可持續利用就是保持特定地區的所有土地均處於可用狀態，並長期保持其生產力和生態穩定性：從社會經濟學意義上來說，是保持特定地塊之特定用途，如食物安全和經濟收入來源等。質量低下、生態功能和生產功能發揮較差的生態用地、農業用地不僅會造成資源本身退化和浪費，更嚴重的是會影響土地利用系統的可持續性因此，土地資源的結構優化主要表現在土地資源的優化配置。

　　(四)土地可持續利用複合系統整體功能的正常發揮

　　土地利用複合系統是人類社會經濟生態系統的重要組成部分。該系統整體功能的正常發揮是人類從事社會經濟活動、合理利用自然資源、維護良好生態環境的重要保證。土地可持續利用複合系統的產生是人們資源利用和社會、經濟發展觀念更新的必然結果。這種更新使得社會經濟活動的重心和努力方向發生了變更。對自然資源系統(土地生態系統)施加的主觀能動作用使整個土地利用系統的中心整體功能發生轉移——從以簡單的按需分配資源、追求最大經濟效益，轉移到以可持續利用土地資源為基礎、以3個可持續性為核心、三重效益協調統一為最終目的。

　　在土地資源日益匱乏的今天，土地開發系統的合理、正常運轉是整個土地資源可持續利用複合 統功能穩定發揮的堅實基礎。土地複合系統是以產出農業產品，維持良性農業生產迴圈為目的的土地利用系統。從某種層面分析，它應屬於經濟、生態用地系統的組成部分，但為了突出土地建立在生態屬性基礎上的生產功能和土地質量的改善在土地可持續利用複合系統中的重要地位和作用，在本系統結構中把它單獨劃為一個子系統，包括改良農用土地資源生態條件，提高土地質量和生產潛力等方面內容。

　　土地可持續利用，就是在特定的時期和地區條件下，對土地資源進行合理的開發、利用、治理、保護和管理，協調人地關係以及人與資源、環境之間的關係，以滿足生存發展的需要。土地資源的可持續利用是一個綜合性概念，涉及到人地關係的兩個實體，因而持續性條件下的土地利用既受到自然條件的制約，同時又受到社會經濟條件的制約，還受到技術、空間與文化條件的制約。其制約因素可概況為以下幾點。

　　1.自然因素

　　土地不僅指種植用地、建築用地等地面空間，它還包含了附著於土地上的光、熱、水、氣和底下礦藏等諸因素。而這些因素又是土地的生態條件或物質條件。因此，在土地利用中，自然條件與自然生態規律是首先必須考慮的條件。這其中就包括以下幾方面。

　　(1)土地資源的地理位置。在自然因素里，地理位置直接決定著土地質量的狀況。由於土壤的經度地帶性、緯度地帶性以及垂直地帶性規律的相互作用，在不同的位置上有不同的土地質量表現。而現在中國不同的土地位置上的不同土地質量的規律性正在因為土地質量的嚴重退化而遭到不同程度的破壞。

　　(2)土地資源的氣候條件。氣候是影響土地質量的主要因素。氣候適宜，土地質量高，而氣候條件差，土地質量則差，土地利用受到影響。這一點在中國非常明顯，中國東南沿海地區，氣候條件適宜，土地肥力較高，生產力高，而西北地區氣候條件較差，因此土地質量也較差圓。但有個情況需要說明的是：從地區分佈情況看，西部地區分佈的耕地較多，占36．9％；東部地區、中部地區和東北地區分別占21．7％、23．8％和17．6％。東部和中部地區氣候比較好，但耕地卻比較少，西部地區耕地多但氣候差，這就給耕地的有效持續利用帶來了不利。

　　(3)土地資源的物質組成與結構。土地的物質組成是土地功能的物質基礎。土地生產功能的差異是由於不同的土地具有不同的、能夠滋養生物生長髮育的營養元素的不同決定的。土地資源質量、功能的差異隨組成土地的元素、礦物、岩石等不同層次物質的組成、豐度、活性、遷移富集規律的不同而不同。當然還隨著組成土地的這些物質之間的相互結構、相互作用的不同而不同。

　　(4)土地資源的水資源狀況。土地利用離不開水資源，水資源狀況直接影響土地利用。水資源狀況好，土地利用率和生產率就高，只要利用得當，土地就可以持續不斷地為中國提供產品，達到土地資源的持續利用。這一點在河南的黃河灌區表現得很明顯。前些年黃河水比較豐富時，河南灌區的好多土地利用率和產出率都比較高，但近幾年由於生態環境的破壞黃河的水質變壞、水量減少，灌區的土地利用率和產出率受很大影響。

　　(5)土地資源的地形地貌狀況。地形地貌條件是影響土地資源持續利用的重要因素。地形條件越好，土地質量就越高，土地持續利用的可能性越大，而地形條件越差，土地質量也越差，土地利用受到的限制就越大，在利用過程中越容易造成土地質量的退化。地貌的形態特征與數量特征對土地的不同功能都具有不同程度的影響。例如，地形起伏與地形平坦的土地生產能力不同，不同坡度的耕地糧食單產顯著不同，平地上可以建高樓，山地上建高樓就要受到限制等等。中國地形錯綜複雜，地貌類型多樣，開發難度較大，在中國960萬km^2的領土中，土地類型多種多樣，給有效的開發利用增加了難度。

　　2.社會經濟因素

　　(1)人口和社會經濟發展狀況。人口和社會經濟發展狀況決定了對土地資源的需求。人類的一切社會經濟生產生活都離不開土地，土地資源的可持續利用歸根結底是由人類的社會經濟生產生活需求狀況決定的。因為人類社會要可持續發展，經濟要可持續發展，土地資源的利用就必須是可持續地利用。在人口的數量、素質、結構，社會經濟的發達程度、結構的合理程度都會對土地資源的可持續利用產生不同程度的影響。

　　(2)土地制度和政策。土地所有制、土地使用制、土地管理制、土地利用制等土地制度中所規定的土地產權及其流轉與分配、土地用途管制與限制對土地資源可持續利用的影響可以說是根本性的和深遠的。土地的全民所有制和集體所有制決定了土地的其他一切制度和土地相關政策。近年來，隨著國家對土地巨集觀調控的重視和巨集觀調控的力度加強，國家出台了不少有關土地的政策和措施。這些政策和措施對土地的可持續利用產生了很大的直接和間接的影響，可以說在一定程度上促進了土地資源的可持續利用。

　　(3)此外還有稅收政策尤其是土地稅收政策，土地價格，有關土地的信貸機制等等，對土地可持續利用都有一定程度的影響。

　　3.技術因素

　　土地利用技術對土地資源的可持續利用有幾個方面的影響。一方面，由於土地利用技術的提高，對土地的保護技術也不斷提高，可以維持和提高土地的質量和功能；另一方面，由於技術的提高，對土地的開發利用強度不斷加大，如果不有所節制，可能會造成土地開墾過度，引起土地質量退化。還有一方面，現在有些土地利用技術跟不上土地可持續利用的需求，會使某些可持續利用暫時實現不了，但隨著技術的不斷進步，這些問題總會解決的。

　　4.空間因素

　　土地除了能為人類提供生產和生活的物質資料以外，還能提供空間即場所和位置。由於土地的不可替代性、面積的有限性、位置的固定性使得土地提供的空間具有不可毀滅性、不可增加性和不可移動性，從而為人類利用土地設置了一定的界限，使得土地的空間也成為限制土地持續利用的基本因素之一。土地提供的空間和位置不變，土地的承載量就有了一定的限制，一定面積的土地只能承載一定量的人口和勞動力。但由於中國人口和勞動力數量的增加尤其是城鎮人口的迅猛增長，中國土地資源的人口承載量一直居高不下，承載壓力逐年加大。在這樣的情況下土地利用必然存在向外延擴張或集約經營的趨勢。而向外延擴張必然破壞耕地，打破原有的農業生態平衡，從而引起生態環境的破壞和土地資源的退化，進而影響土地利用的持續性。土地面積的有限性和位置固定性，不僅制約了對土地空間擴張的利用，也制約了各類土地利用結構的調整。任何某一土地利用面積的增加或減少都會伴隨著其他某一土地利用面積的減少或增加，以致整個土地利用結構的相應變化。

　　5.文化因素

　　我們現在人的利用土地的文化理念、觀念習俗對土地資源的可持續利用也有著潛移默化的影響，只不過這個影響容易被人忽視，但它確實存在著。這些文化理念、觀念習俗的形成很大程度上是由於我們的傳統文化觀念的繼承和影響，另外就是外來文化的影響和衝擊。比方說，我們建住房的偏愛於逐水而居，還有中國人好面子，覺得房子建得越稀，院子越寬敞就越有氣勢等等。

　　1.努力提高土地利用計劃的編製水平，充分發揮計劃對土地利用的引導、平衡、控製作用

　　要提高土地利用計劃的編製水平，使年度土地利用計劃科學合理，必須做到：全面瞭解和掌握國民經濟和社會發展的基本狀況和運行態勢；服務於國家的產業政策和政策鼓勵發展的重點項目；有利於提高土地資源的利於效率，優化土地資源的開發利用結構；符合國家關於土地的基本國策和大政方針；廣泛收集有關項目建設的信息和用地需求動態。要把土地利用規劃真正落實到實處，不能把規劃束之高閣，要真正發揮它的作用。這就要求我們要嚴格實行土地總量控制和用途管制，提高土地資源的利用效。

　　2.實施土地用途管制，嚴格控制新增建設用地

　　土地利用總體規劃一經批准必須嚴格遵循，不符合土地利用總體規劃要求的不得批地。加強農用地轉用的審批管理，嚴格執行基本農田保護制度，嚴禁占用基本農田從事非農建設和栽果樹、挖魚塘等。

　　3.深化土地使用制度改革．建立和完善保護耕地與集約用地的新機制

　　積極推行國有土地有償使用制度，構建有利於土地資源可持續利用的土地產權制度。在現有有償使用形式上重點推行年租制，進一步完善合理的土地供應機制。健全土地稅費和地價管理體系，探索國有土地運營監管體制，促使建設用地由外延粗放向內涵集約轉變。

　　4.以經濟手段調控土地利用

　　土地有償使用制度的引入，將大大增加低效利用土地者的生產經營成本，削弱產品的市場競爭力，所以必須合理節約利用土地，全面促進城鎮土地的高效集約利用。農村集體土地無償使用也是造成鄉鎮企業用地和農民宅基地粗放利用的主要原因。對鄉鎮企業用地要實行年租制，收取土地租金，對農民宅基地中超面積的部分要實行有償使用，要以經濟手段迫使用地者讓出其多占用的土地。在建設用地有償使用中，對於國家和地方政府特殊保護的部分產業以及社會公共事業等用地，可由政府確定相應減免優惠政策，但享受這方面優惠政策的用地者，其用地由土地管理和城鎮規劃部門根據集約用地原則及客觀用地需求予以重新核定，其多餘部分用地應統一調整，經合理規劃後再行配置。

　　5.制定相關法律，建立對政府規劃權力的制約機制和責任追究機制

　　目前我們有些地方流行“規劃聽市長的”，而有的市長又常受開發商的影響而被開發商牽著鼻子走，造成很多短期行為和錯誤決策。本人認為，全國人民代表大會應當制定《國土資源規劃法》和《城市發展法》，然後地方各級人民代表大會再根據上述法律制定地方性法律法規，地方政府的具體發展規劃也應經上級政府和地方人大常委會的批准。如果地方政府有違規行為，應追究政府有關領導的法律責任，要搞首長負責制、領導問責制。

　　6.加大土地開發復墾整理力度，切實增加有效耕地面積，增加土地的自然和經濟供給

　　土地資源利用同其他資源一樣，完全依靠自然再生是不可能的，出路在於轉向大力保護土地和加強土地資源再生的社會生產過程，就是要大力推進土地開發，土地復墾和土地整理，實現耕地在數量、質量占補平衡，努力擴大土地自然供給量同時，大力增加土地經濟供給量。

　　切實落實建設占用耕地與開發、復墾掛鉤的制度，建設占用耕地者必須開墾與減少耕地同質量和數量的耕地，或繳納耕地開墾費。目前，中國很多農村地區的問題都是舊的土地結構造成的。這些問題主要是，田塊分割細碎，田坎過多，生產力低，沒有可持續性，道路和灌溉設施不配套，零星未利用地和廢棄地多。大力推進土地整理，實行田、水、路、林、村的綜合整治。在保護生態環境的前提下，按規劃有計劃地開發後備土地資源。

　　7.運用多種技術改造中低產田

　　科學研究表明，高產地區的糧食單產的提高潛力已非常有限，但中國的耕地總量又很難有大的增加。土地可持續利用的戰略重點只有放在改造中低產田上。中國2／3的耕地是中低產田，而這部分土地又大多分佈在丘陵、山區和中西部地區，這裡的經濟還比較落後，中國的貧困縣和貧困人口也大都分佈在這裡。改造中低產田，可以達到多重目的：一是直接提高糧食單產。改造中低產田的最直接目的就是提高土地肥力，提高土地的抗旱、抗洪、抗澇能力，降低酸鹼度，改良土壤結構，從而大面積提高糧食單產水平；二是改善生態環境。對中低產田的改造，應當將生物技術和工程技術措施相結合，要求山、水、田、林、路、村全面規劃，綜合治理，這對大範圍地改善生態環境很有幫助；三是解決脫貧問題。改造中低產田，需要各方面進行大量投入，這些投入一方面可以直接轉化為當地農民的收入；另一方面，待改造完成後，土地的生產力提高了，自然又能增加農民的收入。而且貧困地區的脫貧致富還是中國社會經濟全面可持續發展的一項戰略任務。所以，改造中低產田應該是土地可持續利用的戰略重點。現在進行的西部大開發，在農業上主要就是改造中低產田：四是從總體上緩解土地短缺壓力，促進經濟發展。對中低產田的改造，實際上就是間接增加了耕地面積，這對中國不能再大量開荒造田的現實意義非常重大。改造中低產田，只要方法科學得當，就可達到既增加耕地面積，又不破壞生態環境的目的。

　　8.不斷加大對土地節約集約利用的投入，提高土地節約集約利用的技術

　　地面建築要向縱深方向發展，既要向地上發展，也要向地下發展，以此來節約土地資源，促進土地資源的可持續利用。要加緊研究這方面的技術。

　　9.控制人口增長．提高人口素質

　　不斷增長的人口數量對於社會經濟發展的影響和環境資源的需求將是持久的，新世紀中國能否獲得一個相對寬鬆的發展環境，實現人口控制是一個關鍵的因素；嚴格控制人口的增長，可以說是中國實現土地資源可持續利用戰略最基本的措施，因此“計劃生育”這項基本國策不能有任何鬆懈。同時要大力發展教育，不斷提高人口素質，以增強開發利用土地資源的能力㈣。嚴格控制人口增長，提高人口素質，確保糧食安全將是解決21世紀中國人口吃飯問題的關鍵。

　　10.轉變觀念，樹立用地管地新思路

　　正確處理保護耕地與建設用地的關係，牢固樹立“保護耕地就是保護我們的生命線”的思想，堅持在保護耕地的前提下進行建設，重點照顧能源、交通、水利、城市基礎建設，做好供地服務。堅定不移推行建設用地走內涵挖潛的路子，實行土地利用從粗放到集約的轉變。強化土地法制觀念，依法用地管地，堅決糾正亂批亂占耕地的行為。要通過教育宣傳或其他手段逐漸糾正人們的不好的傳統用地觀念，比如逐水而居、低利用率用地等等，要使人們的用地觀念既健康化又科學化、規範化。