糧食安全
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糧食安全(Food Security)
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什麼是糧食安全[1]
糧食安全是指所有人在任何時候都能在物質、社會和經濟上獲得充足、安全和富有營養的糧食，以滿足其積極和健康生活的膳食需求和食物偏好。
糧食安全的內涵[2]
糧食安全包括巨集微觀兩個層次、四項內容。巨集觀層次的糧食安全是指同家糧食安全，國家糧食安全通過一個國家的糧食獲取能力來反映，主要取決於該國的糧食生產量、糧食儲備量、食物凈進口量(包括國際糧食援助)。微觀層次的糧食安全是指家庭糧食安全，家庭糧食安全通過一個家庭的糧食獲取能力來反映，主要取決於該家庭的可支配收入。家庭獲取糧食的途徑包括自家生產、市場購買、救濟等。二者是相可聯繫，相互影響的。國家糧食安全是家庭糧食安全的保證。若沒有國家糧食安全，家庭糧食安全就得不到保障。只有國家糧食獲取能力充足時，該國家或地區的居民家庭才能實現糧食安全。而家庭糧食安全是國家糧食安全的基礎，是糧食安全的基本目標。僅僅有國家糧食安全，並不能保證全部居民家庭的糧食安全。在國家整體獲取糧食能力充足時，還要通過調節收入分配、糧食救濟等手段，保障每一個家庭和個人的糧食安全。
糧食安全的四項內容，一是指糧食總量要能夠滿足人們不斷增長的糧食需求；二是指糧食價格要能夠保證所有人都買得起；三是指糧食營養要能夠滿足人們實現積極和健康生活的需要；四是指糧食獲取要註重生態環境的保護和資源利用的可持續性。
糧食安全的類型[3]
模型分析只是一種靜態的研究，現在將時間因素納入模型四，考察模型四在時間變數的影響下是否會發生變化，即糧食安全類型是否會隨著時間而變化，不同的經濟發展階段是否有主導的糧食安全類型?
糧食安全在耕地數量、種植意願、技術因素作用下形成四種糧食安全類型，在此將時間變數引入模型考察糧食安全各種類型的時間效應。在耕地數量不足以保證糧食安全的前提下，只有一種選擇：選擇貿易性糧食安全。這種選擇沒有研究的價值。現在主要考察有足夠的耕地數量條件下種植意願、技術因素及不同時期對糧食安全的影響。總體而言，種植意願、技術因素對糧食安全的影響在．不同時期呈現不同的特點，即不同時期有不同的主導性糧食安全戰略：在工業化、城市化初期選擇戰術性糧食安全，在工業化、城市化中期選擇戰備性糧食安全，在工業化、城市化後期選擇戰略性糧食安全，後工業化時期及高水平城市化時期選擇貿易性糧食安全，當然在前三種時期可以將貿易性糧食安全作為一種輔助性的安全保障。
(一)戰術性糧食安全
戰術性糧食安全是一種即期的糧食安全、年度的糧食安全，即一年的生產只負責一年的安全。這種糧食安全出現在工業化、城市化初期，國內糧食供不應求，農民的種植意願比較高，但是受技術或者水資源的約束，同時國家沒有財力在國際市場購買糧食，可能還需要通過糧食貿易獲取急需的外匯，因此糧食儲備也難以建立。在這些因素的約束下，國內無法提供穩定的糧食供給，國家只能選擇戰術性的糧食安全，即通過督促、激勵農民種植糧食，減少災害而保證當年的糧食安全。1985年以前，我國農民種植意願高，但是種植技術不太高，國家又需要通過出售農產品獲取外匯，所以既不能建立糧食安全儲備，也不可能通過外匯購買國際市場上的糧食。我國政府的選擇就是挖掘耕地潛力，調動農民種糧的積極性，保證年度糧食安全。這是一種典型的戰術性糧食安全。戰術性糧食安全成本非常高，因為必須動員很多的耕地、勞動力來生產糧食，政府也需要更多動員、激勵支出，糧食安全的成本比較高。另外，戰術性的糧食安全受諸多剛性約束，選擇的可能性小，對戰術性糧食安全威脅最大的就是災害，因此戰術性糧食安全是一種脆弱的糧食安全。
(二)戰備性糧食安全
戰備性糧食安全是一種通過儲備來保障的糧食安全，非即期性糧食安全。戰略性糧食安全是一種動態的糧食安全，以“豐收一歉收”周期為安全單位，在一個周期內以豐補歉，實現動態平衡。戰備性糧食安全通過糧食儲備來提高糧食安全的可靠性，確保糧食的穩定和可靠供給。戰備性糧食安全出現在工業化、城市化初中期，此時工業化仍然需要大量的外匯購買設備，糧食還在一定程度上承擔著創匯的責任，因此不太可能有較多的外匯從國際市場購買糧食。其次，技術因素尚無法保障糧食產量的大幅提高，也無法保證短缺期間快速的糧食生產。最後，在工業化、城市化中期，市場化、國際化程度加深，糧食受國內外市場的影響比較大，糧食價格波動幅度比較大，農民的糧食生產也受價格波動的影響。在糧食價格較高時，農民能夠提供安全的糧食供給；當糧食價格比較低時，糧食安全無法保障。此時戰術性糧食安全無法保證穩定、可靠的糧食安全。因為糧食只承擔部分的創匯任務，豐年有多餘的糧食，國家可以選擇在豐年購入糧食，建立糧食儲備，以備歉年消費，即以豐補歉，從而保證糧食安全。此類糧食安全為戰備性糧食安全。戰備性糧食安全的成本比戰術性稍低，但是要高於戰略性糧食安全的成本。
1985年至2005年期間，中國的糧食安全就屬於戰備性糧食安全。一是雜交水稻技術逐漸成熟，糧食生產技術有所提高，工業化和城市化導致交通水平提高，信息轉換的速度、頻率加快。這樣可以保證糧食在地區之間更好的溝通、流通。二是農民種植意願與糧食價格一起波動，豐年“賣難”問題突出，戰術性糧食安全難以保障穩定的供給。三是工業化中期糧食的創匯功能弱化，豐年餘糧可以被儲備，以來抵補歉年的不足，國家開始建立糧食儲備制度。四是龐大的糧食需求無法通過國際糧食市場進口，否則國際糧食市場的價格將會大幅上升。對於我國而言，國際市場主要是進行糧食結構的轉換，而不以國際糧食市場解決糧食安全問題。
(三)戰略性糧食安全
戰略性糧食安全就是從戰略的角度解決糧食安全問題，不是從糧食本身角度來保障糧食安全，即從資源和能力的角度保障糧食安全，不用行政性或經濟性政策保證年度糧食供給和需求完全平衡，而是保存糧食生產的重要物質——耕地和技術，以此確保糧食安全。只要有足夠的耕地和先進的種植技術，即使糧食極度短缺和遇上大的災害，也能夠迅速將農用地轉換成糧食生產，種植速生糧食作物，保證在極短的時間內提供最大化的糧食供給。此種糧食安全一般出現在工業化、城市化後期。一是工業化和城市化的發展，對多種農產品提出了需求，特別是蔬菜、林果以及工業需要的農產品需求加大，具有較高比較收益的經濟作物和林果業吸引了大量的耕地，農民種植糧食的意願非常低。二是技術保障更為可靠，糧食種植技術能夠提供高產、速生的品種，既能夠提高既有耕地的糧食產量，也能夠保證在遇到歉收年份或者災害時，快速生產糧食。三是糧食不再是創匯的手段，而且國家有了一定的經濟能力從國際市場購買糧食，以平抑國內需求，也可以在豐年收購餘糧儲備，解決歉年的供給問題。在這個時期，可以允許大量的土地從事非農糧食生產。糧食安全主要依靠耕地的保存以及高產、速生的種植技術的發展，簡言之，糧食安全以足夠的農用地和較高的生產技術為保障。
工業化、城市化中後期的糧食安全是一種多元化的糧食安全，但是戰略性的糧食安全仍然占主導，儲備性、貿易性的糧食安全為輔助。戰略性糧食安全的成本最低，因為很多土地可以放棄糧食作物而生產高效經濟作物和林果業，降低了耕地的機會成本和政府的糧食生產激勵成本，但是對管理的要求非常高。2005年以後，其實我國農民不願意種糧食的情況已經很普遍了，32．94％的播種面積種植經濟作物和林果業，而且耕地數量相對比較穩定，尚能夠保障糧食安全，雜交水稻、小麥技術不斷的提高。其實，這個階段完全可以選擇戰略性糧食安全，而不再強調戰術性糧食安全。
(四)貿易性糧食安全
貿易性糧食安全主要是通過貿易來維護糧食安全，在耕地比較少的國家和地區比較普遍。在耕地比較充足的國家和在經濟發展的每一個階段都會不同程度的存在。如在工業化初、中、後期，為了降低糧食安全的成本，更好的保證糧食安全，也會選擇貿易性糧食交易來確保戰術性、戰備性甚至戰略性糧食安全。但是貿易性糧食安全成為主導性的選擇，則是在後工業化時期。一是農民不太願意種植糧食，企業也選擇高效經濟作物，農民和企業種植意願都比較低，大量的耕地種植經濟作物，國內糧食供給不足。二是國家有比較多的外匯，國際市場上有較多的糧食供給。三是對於大國來說，還必須有強大的運輸能力和維護世界交通運輸的軍事能力。在這種情況下，國家可能會選擇貿易性糧食安全，比如十九世紀的英國。選擇貿易性糧食安全的國家一般是比較小的國家，如新加坡，大國選擇貿易性糧食安全的比較少。
表1 不同時期的糧食安全性質及類型
| 耕地數量 | 較充足 | 較充足 | 較充足 | 較充足 |
|---|---|---|---|---|
| 種植意願 | 高 | 或高或低 | 很低 | 很低 |
| 技術因素 | 不高 | 不太高 | 高 | 高 |
| 主導時期 | 工業化初期 城市化初期 | 工業化中期 城市化中期 | 工業化後期 城市化後期 | 後工業化時期 高城市化時期 |
| 儲備因素 | 糧食出口賺匯 無力建立儲備 | 糧食承擔一定的創匯任務 豐年可建立儲備 | 有一定的儲備 | 儲備不足 |
| 外貿因素 | 無力購買糧食 | 無力購買糧食 | 有能力購買糧食 | 有能力購買糧食 |
| 中國實施的時期 | 1978年以前 | 1998年以前 | 從現在開始一段時間 | |
| 安全成本 | 高 | 較高 | 低 | 不確定 |
經過上述分析，我們可以得出如下基本結論(見表一)：糧食安全類型與經濟發展階段緊密相連，不同的時期有不同的主導性糧食安全類型。在工業化、城市化初期，一般以戰術性糧食安全為主導；在工業化、城市化中期，以戰備性糧食安全為主導；在工業化、城市化後期，以戰略性糧食安全為主導；在後工業化、城市化時期，小國選擇貿易性糧食安全，極少有大國選擇貿易性糧食安全。在戰術性、戰備性、戰略性糧食安全主導時期，貿易性糧食政策也會起輔導性作用。在戰略性、貿易性糧食安全主導時期，戰備性糧食政策也會起輔助性作用。從安全成本來看，戰術性糧食安全成本最高，戰略性糧食安全成本較低。
糧食安全的模型[3]
糧食安全是一個綜合性問題，受多種因素的影響，如經濟發展階段、制度、資源、生產者的動機與行為以及國際市場等，但是在不同的經濟發展階段，這些因素的作用力度不同，不同因素及不同作用力度的因素組合能夠形成不同性質、不同類型的糧食安全，即糧食安全的類型是多種因素在不同時期的組合形成的。
(一)模型一：資源與技術約束下的糧食安全
在其他因素不變的情況下，糧食安全主要受制於資源和技術。對糧食安全來說，資源主要是指耕地資源和水資源，在此只討論耕地資源。假定耕地資源都有水源保障，其實現實中很多耕地資源沒有水源保障。技術因素主要指提高產量、快速生產的種子技術、栽培技術。在耕地、技術兩個因素的影響下，糧食安全將會呈現三種性質(見圖一)：一是在充足的耕地和低技術的條件下，糧食安全將呈現為戰術性的特點，即逐年解決糧食安全。所謂戰術性的特點，就是只能夠從戰術上解決短期的糧食安全，即以年度為單位解決糧食安全，無法從戰略、戰備上解決長期的糧食安全。因為國家或地區只有每年利用大量的耕地生產充足的糧食，才能夠保證糧食安全。二是在充足的耕地和高技術水平下，糧食安全的性質呈現為戰備性的特點，所謂戰備性的特點，就是不以年度為單位解決糧食安全，而是以糧食生產的豐收一歉收周期為單位，通過儲備以豐補歉，動態性的解決糧食安全。因為有較高的糧食生產技術，又有足夠的耕地，既使遇到災害，也能夠快速生產糧食，從而確保糧食安全。三是耕地數量無法確保糧食安全的條件下，糧食安全的性質只能通過貿易途徑解決，即貿易性的糧食安全。所謂貿易性的特點，就是通過國際貿易解決糧食安全。“巧婦難為無米之炊”，此時縱然有技術也無法解決糧食安全問題，只能通過國際貿易保障糧食安全。
(二)模型二：資源與行為約束下的糧食安全
如果將上述模型中的技術因素換成農民的糧食生產動機與行為，則會呈現不同類型的糧食安全。農民的動機與行為主要是指在當時的制度、市場條件下，農民種糧的意願及選擇。僅有耕地、糧食生產技術，如果農民沒有種植意願，糧食安全也無法保障，也就是說僅有耕地、生產技術無法保障糧食安全，還需要農民有種糧的意願。一是在充足的耕地資源、低種植意願的條件下，此時的糧食安全是戰略性的(見圖二)。因為此時，農民主要受制於利潤和比較效益而不願意種植糧食，而是種植其他的經濟作物和林果業，一旦糧食短缺或者大的災害，種植經濟作物和林果業的耕地能夠迅速調整結構，改種糧食，保證糧食供給。二是在充足的耕地資源、高種植意願的條件下，此時的糧食安全是戰備性的。因為農民願意種植糧食，此時的糧食安全只受災害天氣的影響，只要有一定的戰略儲備就能夠解決糧食安全問題。三是在耕地資源不足以保證糧食安全的條件下，農民種植意願高低對糧食安全均不產生重大的影響，此時的糧食安全為貿易性糧食安全，即只能通過外貿解決供給不足或饑餓問題。
(三)模型三：技術與行為約束下的糧食安全
將上述模型中的耕地因素換成技術因素，即在技術和農民種植意願影響下糧食安全的性質和類型。此時不好判斷糧食安全的性質(見圖三)，因為缺少核心的因素——耕地，在耕地數量不明確的情況下，無法判斷糧食是否安全以及確定糧食安全的性質。這也說明耕地因素是決定糧食安全最重要的因素。但是一旦耕地數量確定，其他因素的作用就顯現出來。也就說，技術因素、行為因素，只有在耕地數量明晰的前提下才對糧食安全有作用。為此，需要將耕地因素納入分析框架，探討在耕地、技術、行為三個因素共同作用下糧食安全的性質和類型。
(四)模型四：資源、技術和行為約束下的糧食安全
模型三說明瞭，技術和行為因素必須以耕地的確定為前提條件。在此將耕地因素引進模型三建構模型四。在模型四中，又可以分兩種情況展開研究：即充足的耕地數量和非充足的耕地數量(見圖四)。
在充足的耕地數量下，首先在高技術水平和低種植意願因素的作用，糧食安全只能選擇戰略性策略，因為此時農民不願意種植糧食，而是種植經濟作物和林果業，但是一旦有大災難，能夠迅速將種植經濟作物和林果業的耕地調整過來種植糧食，而且高技術也能夠提供高產、快速的生產和栽培，從而保證糧食安全。其次在高技術和高種植意願因素的作用下，糧食安全將會呈現戰備性特點，因為此時主要是解決災害所導致的糧食安全問題，儲備可以確保糧食安全，確保在“豐收一歉收”周期內的動態性糧食安全。再次在低技術、低種植意願的作用下，此時縱然有充足的耕地，也需要通過外貿彌補國內糧食不足，此時的糧食安全呈現貿易性的特點。最後在低技術、高種植意願的作用下，糧食安全呈現戰術性特點，即通過農民在充足的耕地上種植糧食，保證年度內的糧食安全。
另外，還有一種情況是沒有充足的耕地保證糧食的安全，即國內的耕地無法保證糧食安全，此時技術與農民行為不管如何組合，糧食安全均為貿易性糧食安全，即只能通過貿易解決國家或地區的糧食安全問題。
在此可以對糧食安全的模型進行歸納總結：一是耕地因素是糧食安全最核心的因素；二是耕地可以單獨與技術或農民行為單獨構成解釋和預測模型；三是在耕地數量比較少的前提下，無論多麼高的技術、多麼高的種植意願都無法在國內解決糧食安全問題，只能求助於國際糧食市場。四是糧食安全是耕地數量、農民行為與技術因素的函數，即糧食安全受耕地數量、農民行為與技術因素的影響。五是三種因素的組合形成四種類型的糧食安全，即戰術型糧食安全、戰備型糧食安全、戰略型糧食安全和貿易型糧食安全。
糧食安全的影響因素與應對策略[4]
一、影響我國糧食安全的因素及存在的問題
(一)國家耕地數量
我國2007 的總耕地面積為18.26 億畝，比1996 年減少了1.25 億畝，為了保證我國的糧食產量，保證一定的耕地數量是非常重要的，因此國家確定在2020 之前，中國耕地必須保持18 億畝耕地，不過從當前情況來看，保持18 億畝耕地，壓力巨大，在城鎮化過程中，土地占補平衡以次充好的現象十分嚴重，占用良田卻補償一些不太適合農業生產的土地。一些企業將土地承包後，較少進行農業生產，即使進行農業生產，很多開始種植糧食後改為種植草木花卉等。據一份調查顯示，我國耕地面積減少的真正原因是城市擴張對建設用地的需求量增加導致的。2010 年全國批准建設用地48.45 萬公頃，其中農用地33.77 萬公頃，耕地21.19 萬公頃，批准建設用地中，耕地占比43.7%。北京師範大學環境學院教授趙燁專門核查過1997 年到2010 年的非農建設占用耕地面積——2746.5 萬畝，相當於半個海南省版圖。
(二)國家耕地質量
儘管我國的18 億畝耕地紅線勉強保住啦，可耕地質量卻下降了。一方面我國的土地污染情況進一步惡化，國家環保部部長周生賢，在十一屆全國人大常委會第二十三次會議的正式報告中批露，中國受污染的耕地約有1.5 億畝，占18 億畝耕地的8.3%。污染最嚴重的耕地主要集中在耕地土壤生產性狀最好、人口密集的城市周邊地帶和對土壤環境質量的要求應當更高的蔬菜、水果種植基地。他在報告中還透露，中國當前約有1.2 萬座尾礦庫，其中危、險、病庫占12.4%，對周圍水和土壤環境污染嚴重。另一方面，我國耕地的生產能力正在下降，優質耕地的比例越來越少。調查顯示，全國耕地質量總體偏低，優等地、高等地、中等地、低等地面積占全國耕地評定總面積的比例分別為2.67%、29.98%、50.64%、16.71%，低於平均等別的10 至15 等地占調查與評定總面積的57%以上，全國生產能力大於1000 公斤／畝的耕地僅占6.09%。
(三)其他生產性要素
除了耕地數量和質量之外，影響我國糧食產量的因素還包括一些生產性要素，例如，耕地的水利基礎設施情況，事實證明每年因為旱澇災害對我國糧食的產量具有重要影響。做好基礎設施的建設，提高耕地抵禦各種自然災害的能力，同時科技在我國糧食增產、穩產中發揮著越來越重要的作用。當前科技進步在我國糧食作物的單產增長中貢獻率高達４１％，不過，距發達國家仍有較大差距，因此，科技在糧食增產中占有重要的地位。
二、保證我國糧食安全的應對策略
(一)保證耕地數量和質量
作為一個人地關係極度緊張的人口大國，中國要保證國家糧食安全必須做到以下幾點：
1.立足國內，實現基本自給自足的目標，守住十八億畝的耕地紅線。隨著我國經濟的高速發展，城市化擴張速度越來越快，耕地保護的壓力越來越大。建立嚴格的土地管理制度，降低經濟和城市發展對土地資源的過度消耗，保護農用耕地。
2.建立和完善嚴格的土地管理制度，堅持節約用地，貫徹落實科學發展觀，堅持和完善最嚴格的強化耕地保護制度。把劃定永久的基本農田作為確保國家糧食安全的基礎。健全耕地保護補償機制，強化耕地保護責任制，從嚴控制各類建設占用耕地，加大農村土地的整理復墾力度。以上法律法規和制度無疑會有效遏制耕地的減少勢頭，使糧食播種面積和質量保持在一個較高水平。
(二)加強農田改造和科技支撐力度，提高農業綜合生產能力
1.據統計我國現有耕地有三分之二的是中低產田，並且隨著經濟社會的發展，對耕地造成的積累性、滯後性、不可逆轉性的土壤污染，肥力下降，作物產能下降。農業科技在當前耕地資源不多的情況下，在影響糧食產量方面發揮著越來越重要的作用，當前可採用的農業生產科技包括中低產田的改造，良種品種和重大栽培技術的推廣和普及，以提高提高單產和品質，努力提供農業科技對農業生產的貢獻率。
2.要做好農田水利建設，增強農田水利建設的抵禦自然災害和抗風險的能力。據統計，我國每年的農業缺水達到300 億立方米以上，而我國現有農田水利設施嚴重老化，很那發揮它應有的作用，因此，在政府應加大農田水利的投資力度，改善我國的農業生產條件。
(三)做好糧食儲備體系建設和糧食市場體系的培育和管理
糧食儲備是國家進行巨集觀調控的重要手段，要根據糧食的供應應情況確定各級糧食儲備的合理規模，按照有關要求和規定，做好儲備糧的管理工作，確保國家在需要時，能夠掉的動，用的上。另外各級的方正富，要抓好充實糧食儲備能力，從而為應對可能出現的市場波動打好物質基礎。除了提高糧食流通環節的儲備能力之外，我們要通過提高糧食產量的形式，來提高國家糧食安全的緩衝空間，當糧食產量供過於求時，可以將部分糧食生產能力，用作其他經濟作物的生產，這樣能夠有效降低糧食儲備的成本。
(四)保護農民種糧的積極性
長期以來，農民種植糧食的比較效益非常低，有比較多的種糧大縣反應，政府抓糧食，地方經濟上不去，農民種糧食，經濟效益上不去。因此，中央和各級地方政府應繼續加大農民種糧的補貼力度，加大政府財政對農業的轉移支付力度。使得糧食生產和貿易都能夠獲得較多的財政收益。儘管我國的農民種糧補貼比過去提高了很多，並且還有一定的提升空間，但是尚不能充分調動農民種糧的積極性，必須進一步採取一些措施，為保護農民種糧提供更長遠的保障措施。
案例一：福建省促進糧食穩定發展的對策建議[5]
- 一、加強領導，落實責任。
一是繼續實行糧食生產第一把手負責制。把“省長負責制”分解為市長、縣長負責制，根據全省產業佈局制定考核辦法，把耕地是否拋荒撂荒列入縣鄉兩級的農村經濟考核目標。強化黨委、政府的組織領導和行政推動，建立黨政領導親自抓、有關部門合力抓的工作機制，將糧食生產列入對各級黨委、政府工作目標責任制考核的重要內容，把糧食綜合生產能力建設列入對農業、國土、水利、電力、財政、科技等有關部門的目標考核內容。
二是建立和完善農業補貼法規。迸一步從法律上明確對農業的補貼數量，把對農業的支持納入法制管理的軌道，使財政對農業的補貼成為一項長期和穩定的制度。建議成立一個專門負責農業補貼的監管部門，整合財政補貼資金，形成集中財力辦大事，集中、高效、協調財政農業補貼的工作機制，切實解決目前農業補貼多頭管理的問題。同時成立全省糧食作物專業協會，加強行業服務，規範交易行為，調解或仲裁有關貿易糾紛，充分發揮政府與企業間的橋梁紐帶作用，保護農業生產者和經營者利益。
三是切實做好糧食調劑工作。逐步建立以市場定價為主的糧價形成機制和多渠道、多形式、多主體的流通體制，培育統一、開放、競爭、有序的糧食市場，逐步建立健全糧食儲備、“豐吞欠吐”的調節機制，穩定糧食市場供應，分散糧農的生產風險。
- 二、建立可持續發展的投融資機制。
一是建立多元投融資機制。目前，開發性金融和農業政策性金融對糧食綜合生產能力建設的支撐作用不足，是影響糧食綜合生產能力建設可持續發展的一個重要因素。各級政府應採取有效措施加強對糧食綜合生產能力建設的金融支持，建立新型的產區與銷區的利益關係，通過加大轉移支付、強化財政支持等措施，鼓勵糧食主產區的地方政府、龍頭企業和農民參與糧食綜合生產能力建設，強化糧食主銷區在糧食綜合生產能力建設中的投入責任，逐步形成糧食綜合生產能力建設多元投融資機制。
二是試行糧食貸款計劃。為解決糧食生產資金不足問題，在糧食收穫季節按照農民的糧食產量和政府確定的最低收購價格給予一定的貸款，農民可以在規定的貸款期限內選擇何時及何種方式歸還貸款。當糧食市場價格高於最低收購價格時，農民可以選擇時機出售自己的糧食，歸還貸款。為農民在出售糧食提供時間選擇權，緩解主產區糧食集中上市對於糧食市場價格的壓力，保護主產區以糧食作為主要收入來源的農民收入的穩定性。
三是健全農業風險補償機制。發揮政府的職能作用，由政府直接開辦或政府委托的保險機構開辦農業特別是種糧保險業務，經營虧損由財政補貼。鼓勵地方或農戶成立互助保險合作組織，建立農業保險專項風險基金，通過減免營業稅、所得稅等優惠辦法，扶持其發展。重視農業生態補貼，將一部分糧食流通補貼轉用於對糧農的直接補貼。
四是設立農民回歸創業基金支持農民回歸創業。目前農村勞動力開始出現短缺，農村勞力回歸已經成為一種新的趨勢。建議選擇土地流轉基礎好的地方，建立“農莊經濟”吸引農民回歸創業的試點。可以借鑒沙縣的做法，大力發展“農莊經濟”，並以此為項目載體，鼓勵和吸引當地外出農民回鄉創業經營，發展糧食規模生產和農業多種經營。建議省里設立回歸創業基金，支持農莊項目區域改善基礎設施，發展農業機械化，提高經營管理水平和效益。
- 三、提高糧食綜合生產能力。
正確處理糧食生產與結構調整關係，在鞏固結構調整成果的基礎上，通過完善基礎設施、挖掘內部潛力，提高糧食綜合生產能力。
一是突出重點，穩定生產能力。(1)加強重點產糧區建設。加大對糧食生產條件好、面積大、提供商品糧多的重點產區的投入，建立獎勵機制，每年建設一批糧食生產重點示範鄉鎮。(2)制止耕地季節性拋荒。近年來，常年性拋荒有所減少，但季節性拋荒特別是冬春季拋荒還不同程度的存在。要採取必要的經濟和行政手段制止耕地拋荒，通過引導土地季節性流轉、委托經營、社會化服務等形式，千方百計擴大早稻面積。(3)加強糧食綜合生產能力建設。建議設立農田基礎設施建設專項資金，每年安排一定的資金，用於失修被毀的農田水渠、灌溉機埠、農用電網的建設和維修，提高防災減災能力。同時，實施千萬畝標準農田質量提升工程，加強地力培肥，不斷提高地力水平。
二是依靠科技，提高糧食單產。在人增地減剛性矛盾難以逆轉，糧食面積難以大幅度增加的狀況下，提高糧食單產水平是保障糧食安全的現實途徑，不僅有利於增加糧食產量，也有利於糧農增收。(1)加強糧食優良品種開發、糧經輪作新型農作制度以及防災減災技術的研究。(2)深入開展糧食高產創建活動。按照省、市、縣、鄉、村五級聯動、分級負責，以縣、鄉為主的要求，以示範縣、示範區、示範方、示範戶為抓手，層層開展糧食高產創建，推進先進技術的集成運用。(3)加大糧食科技推廣專項經費的投入，加大糧售r五新”等關鍵增產增效技術的示範推廣，加強農民培訓，提高科技種糧貢獻率。(4)根據不同生態區域和生產條件，在全省糧食主產區建設10個萬畝優質高產創建示範區，60個千畝示範片，100個百畝攻關方，200個10畝高產點，創建“十百千萬”高產典型，組裝集成技術，實行良種良法相配套，做到科技人員到戶，技術要領到人，良種良法到田，形成適應不同生態區的超級雜交稻栽培模式。大力推廣關鍵性增產技術措施，抓好“兩稻”(雜交稻、再生稻)、“兩秧”(早育秧、拋秧)、“兩薯”(甘薯、馬鈴薯)等良種良法的推廣。特別是甘薯、馬鈴薯要作為糧食增產、農民增收的一個突破口來抓。走生態農業之路，做好水土流失區和污染地區的綜合治理，減少農田化肥、農藥及工業“三廢”等各種污染造成的耕地隱性損失。
三是積極引導，創新服務機制。近年來，福建省農業經營格局、農民就業結構發生深刻變化，推進農業規模經營的條件和時機已經成熟。要適時出台推進土地承包經營權流轉、發展農業規模經營的政策意見，採取政府適當補貼的方式，逐步建立土地流轉的激勵機制，推進農業規模化經營。順應農業分工分業的趨勢，加快培育糧食專業合作社和農機、植保作業服務組織，主動為農民提供農資供應、農機作業、病蟲防治等產前、產中、產後社會化服務。同時，加大在稅收政策、資金投入、銀行信貸等方面的傾斜，不斷增強為個體農戶提供社會化服務的能力。應把提高糧食綜合生產能力作為福建省穩定糧食安全大局的一個長期的戰略性任務。關鍵是要切實保護基本農田耕地，嚴格執行耕地保護考核制度，併發展現代農業，提高糧食綜合生產能力。
四是“藏糧於地”，確保播種面積。實施“藏糧於地”，將耕地的社會保障及生態建設等方面的非市場價值納入政策決策框架之中，科學評估耕地價值，建立耕地保護的經濟補償機制。建立土壤質量評價標準和土壤質量維護獎勵制度，健全土壤質量動態平衡機制，鼓勵和支持占用耕地表土的再利用，實現耕地質量占補平衡。加強耕地的開發、整理和復墾工作，通過土地整理增加一部分耕地，增加糧食播種面積。加強現有耕地的深度開發，通過先進的農業科技、先進的耕作制度、優質品種等，提高耕地的利用效率，相對增加播種面積。正確處理好調整農業結構和穩定糧食生產的關係，改革耕作制度，開發冬閑農田，發展旱地糧食作物，提高耕地複種指數。
五是整合資源，加強農田基本建設。建立由省直有關單位組成的標準農田建設聯席會議制度，整合農業綜合開發、煙田基礎設施建設、商品糧基地建設、省標準農田示範片建設、土地治理等專項資金，按照“渠道不變、用途不變、各記其功”的原則，集中力量抓好中低產田改造，建成一批高標準農田基礎設施。山區農田基本建設立項標準由集中連片面積300畝下調到100畝，土地整理項目科學性和實用性強，建議要有農業部門參與論證實施，以提高項目建設的效果。加快實施大中型灌區續建配套和更新改造，大力推廣投資小、工期短、見效快的簡易小水利工程。以國家投入農機裝備為龍頭，以基層農機技術推廣機構為依托，建立和完善省一市(縣、鄉)一農戶三級農機推廣服務體系，推動農田基本建設。
