統治型政府
出自 MBA智库百科(https://wiki.mbalib.com/)
目錄 |
統治型政府是以維護等級秩序為主要目的和政治統治為主要智能的政府模式。
統治型政府的職能[1]
農業社會的共同體形式(從家庭、家族到天下)都是以身份而建立起來的，“身份即是共同體賴以存在的前提，也是確定共同利益邊界的手段。……如果說在某一王朝的統治區域內也有共同利益的話，從根本上，也是服務於統治階層的共同利益需要的”。統治型社會治理模式所蘊含的基本邏輯是一種“國家本位主義”——承認“社會之上有一個獨立的國家實體，國家是掌握在統治者手中的，而統治者又是有著自身的特殊利益要求的，政府無非是服務於這種特殊利益要求”。由此，農業社會的“統治型國家”的治權完全掌握在領主(貴族)或皇帝(君主)手裡，領主或皇帝及其王室成員、派出機構和人員在實質上組成了朝廷(即“統治型政府”)，君王的統治利益正是通過朝廷對全社會的治理來實現的。
王朝模式下的“統治型政府”，尚不具備現代政府所擁有的職能體系，所從事的行政管理活動充其量屬於一種“類行政”行為，具有以下特征：(1)有著相對固定的行政等級序列；(2)有著固定的行政管理人員；(3)有著相對穩定的自上而下的行政授權最為根本的還是處於社會秩序的需要而從事的管理，這一點是它區別於其他形式的管理的根本。人類社會的早期乃至整個農業社會的歷史階段，統治型政府的主要職能一直是“維護等級秩序”，政民關係就是統治與被統治關係，即所謂“勞心者治人，勞力者治於人。治於人者食人，治人者食於人：天下之通義也”。而且，統治型政府的集權式統治職能是被一以貫之地保持和加強的。
古代中國的政府是由“君王”根據政治需要並按自己的意志組建的統治機構，政府無論形式如何，都是人民的統治者。那麼，統治型政府的統治職能在“等級秩序的維護”上到底體現在哪些方面?在研究中國社會史時，熊得山發現，“封建國家的政事，不外所謂‘兵刑錢谷’等項，大概在武備方面，是準備開疆擴土或保國為民；在內政方面，是要維持等級的秩序，馴服人民，使‘出粟米麻絲以事其上’”。可見，王朝模式下的君王所關心的首要事務是等級秩序的維繫，統治型政府的基本職能就是“階級統治”(或政治統治)，至於社會管理則是被嚴重忽視的。
其實，統治型政府的統治職能，不論武備戰爭抑或內政維序，都是圍繞著農業社會最為重要的生產資源——“土地”展開的。在農業社會，土地是最為重要的生存和生活資源。王朝的統治者將土地作為自己的私有財產和財政的主要來源，寄附於土地上的農民則視其為生存的“命根”。因而，“土地”理所當然地成為了統治者實現階級統治的“物質依托”。在某種程度上，農業社會的歷史就是一部以爭奪或使用土地為中心的歷史。在春秋戰國乃至更早的歷史時期，幾乎所有的戰爭都圍繞著爭奪土地而展開，使用土地僅僅是作為爭奪土地的附屬地位。所謂的“開疆擴土”無非就是君王不滿足於現有統治的需要，通過戰爭搶奪土地資源的行為。而且基於土地的重要性，主宰王朝的君王們特別看重對於土地的占有，並將其作為發揮統治職能和維護統治利益的重要內容。大約在秦王朝統一之後，這種通過戰爭搶奪土地資源的行為從發生的頻率和強度上呈現遞減趨勢，合理地使用土地逐漸成為君王和將相需要考慮的核心問題。
依據對土地的占有或使用，可以將農業社會劃分為兩個歷史階段：以“爭奪土地”為統治職能核心內容的“前農業社會”階段和以“使用土地”為統治職能核心要素的“後農業社會”階段。第一個階段出現在戰國之前，雖然在秦之後的王朝也曾經出現過一些土地爭奪的戰爭，但是這樣的土地爭奪已大不如戰國之前的水平。戰國末期尤其是秦王朝統一六國標誌著土地至以利用時代的降臨。這種歷史分期將有助於我們發掘農業社會的“戰爭”的真實意義、發現統治型政府對戰爭的態度之演化邏輯。春秋時期，中原人們認為國家最重要的兩件大事是戰爭與祭祀。而在秦漢之後、尤其是唐宋之後，“中央帝國的統治者皇帝，只有在力所能及的情況下，為了維護其權力以及與此相關的貢品利益，才會幹涉這些外部地區的行政。因此，離王室統治地區越遠的朝貢諸侯國，受到王權的干涉也就越少、越弱”。在一定程度上，這種對戰爭的態度的演變很好地詮釋了君王在實現政治統治中從爭奪土地向使用土地的轉變。另外，對“使用土地”的重視，也可以從大興水利和修築河堤等方面窺見一斑。當然，統治型政府對土地的使用體現在發展經濟方面，也釀成了重農輕工商業的格局。例如，“歷代王朝都一脈相承地實行重農輕工商業。因為統治者認為農業是基本的財源，對於工商業則視為無足輕重”。
王朝模式下內政秩序的維持體現為對兩個階層的掌控：其一，統治階級內部；其二，被統治階級——農民，這一階層對王朝更替具有決定性作用。春秋時期(公元前722—公元前464年)的社會結構是整齊有序的：君主、卿大夫和士組成了統治集團。然而這種階層分化在這兩個半世紀中不是靜止不變的。短時期內的變動也許感覺不到，但從長遠來看，就會發現一些顯著的變化：名義上君主的權威被卿大夫所篡奪，君王被大夫和貴族聯合起來廢黜掉，宮廷革命以勝利者將國家瓜分而達到高潮。以前處於不顯眼態勢計程車階層，開始進入創造歷史的行列。春秋時期，這種國內衝突造成的直接後果體現在對政治制度的影響方面，就是導致一種新型國家的出現。這反過來又需要能由主人任免的新型大臣，也就是說，他們只執行命令，而不是像在專權結構下那樣制定或影響政策。針對這種春秋時期階層流動性的基本現實，後來的統治型政府解決的良策就是在本質上通過利用宗法制度來強化身份制下的集權統治。具體體現在政府機構的設置方面，元朝打破了自魏晉以來三省制分掌全國政務的慣例，設立一省制(中書省)來總理全國政務、同時創立行省制度總理全省政務，從而使權力更加集中、使統治更加直接。明王朝則通過限制中書省的權力，演繹了從設相到罷相、從設“四輔官制”到設置內閣的歷史劇，並實行代天子巡狩地方的御史巡按制度，從而進一步加強了皇權、使皇權的絕對專制發揮到最高。滿清王朝則把皇權的絕對專制發揮到無以復加的地步，皇帝堅持每日“御門聽政”，並改內三院為內閣，實行過議政王大臣會議、九卿會議等貴族民主議事制度，但決策悉聽皇帝一人的規矩一直延續到清王朝結束。皇帝視大臣為家奴，大臣以奴才自稱跪著奏事，即是滿清的政治特色。事實證明，這樣一種強化中央集權的措施達到了預期的效果，固化了階層的流動性，鞏固了君王的統治。
歷任王朝在建立之初，通常都將“農民”視作“衣食父母”，堅信“水能載舟，亦能覆舟”，因而君王都體恤民心、關心民情，最直接的措施就是：減少力役、減少稅負。王朝統治職能的實現需要消耗大量的力役，這些力役基本上都是由農民來承擔的。朝廷通過減少力役和賦稅既可以減輕農民的負擔，同時有利於農業生產的極大恢復。然而，在王朝建立一段時間之後，尤其是隨著國君的更替，這些政策往往得不到貫徹執行，由此引發的農民起義和暴動就成了農業社會統治秩序維繫和統治職能實現的最大障礙之一，甚至可以說“與封建王朝對立便是農民的暴動”。呂思勉在回溯農業社會歷次王朝更替爆發的革命或者戰爭時，發現“自周以前之革命，皆以諸侯滅天子，此役則亡秦者皆起於草野，無尺土一民”，並且他認為農民的起義與暴動才是真正的革命，因為根據他的考察：“(周)後世革命之人有六：曰宗室，曰外戚，曰權臣，曰軍人，曰女主。此皆舊朝之戚屬，或其所委任，仍帶舊性質。惟起於草野之群眾，乃可稱真革命爾。”如在歐洲，從十四世紀至十六世紀以來是農民暴動的頻發期，如：在法國，1358年以菊尼姆·卡爾為領導的農民暴動；在英國，1381年以水泥匠泰訥為領袖的農民暴動；在德國，1520-1521年以苗宰爾為指導的農民戰爭；在俄國，1607年以波多尼科夫為指導的農奴暴亂等等。雖然，這些農民革命或者暴動因為組織鬆懈等原因多失利了，但是其預示了這樣一個事實：農業社會王朝的更替總是經由或久或暫的戰亂時期，而這些戰亂多數是源於農民的起義與暴動。歷史地看，王朝模式為了維護統治秩序對“農民的起義和暴動”所持的態度通常是堅決鎮壓，而不是從改善民生的角度出發，因而一旦失利，便面臨著王朝的衰亡。有趣的是，農業社會農民起義之後建立起來的還是王朝，可見，農民所嚮往的依然是君王的生活，這是由農業社會的宗族身份制度所決定的。
總而言之，統治型政府所承擔的維護等級秩序和統治階級利益時所發揮的職能，可以被統稱為統治職能，它是王朝治理模式僅有的一項職能。這是由農業社會的社會特性和王朝體系的治理目標共同決定的。一方面，農業社會具有簡單性和確定性特征，統治型政府只要通過權力的運用就可以完全實現對等級秩序的維繫。另一方面，王朝模式的治理目標的唯一性促成了統治職能具有混之一體性特征。隨著社會複雜性逐漸增強，尤其是市場經濟和資本主義的發展、民族國家和管理型政府的誕生，農業社會的王朝治理模式受到了挑戰，統治職能逐漸發生了具體性的分化——離析出社會管理性等職能。
統治型政府的治理模式[1]
眾所周知，人類社會歷經(著)“農業社會”、“工業社會”和“後工業社會”的發展階段。其中，農業社會特指近代之前的社會發展階段。“農業社會是一個以‘家元共同體’為基本特征的社會……‘家’是家元共同體中的‘點’，‘家’放大後成為‘族’，就有了地域的特征，以共同體的形式出現了，‘族’的放大則是‘天下’。”在整個農業社會歷史階段，“天下觀念”深諳於帝王或天子的心中，他們將處於天下的人和土地萬物等都看做是“家國”的私有財產，因而也享有對“財產”的任意處置權。也正是由於“家”的觀念，處於被統治地位的人逐漸認同了這樣一種社會治理關係——被統治者是帝王(或天子)的“子民”，應當自然地服從帝王的統治。相較於古代歐洲，這種服從觀念在古代中國表現尤為明顯，甚至可以被看做是一種“典型”樣態。
近代以來，人們也把“天下”稱作“國家”，實際上，它並不是現代意義上的民族國家，只不過是王權發揮支配作用的範圍，其邊界往往是模糊的和流動的。從社會治理的角度看，存在於農業社會的“社會治理處於一種‘家天下’的狀態之中，分享政治權力的要求往往也只能由一些勢力較強的‘家’所提出。具體而言，這些‘家’就是貴族和王室，政治權力就是在貴族與王室之間進行著頻繁的流轉”。因而，近代之前人類社會所擁有的社會治理模式在本質上是一種王朝治理模式(或稱為統治型治理模式)，王朝及其派出機構和人員構成了治理體系中的治理主體，整個社會治理體系是服務於統治者的利益的。
渡辺信一郎在研究中國古代史的過程中，對傳統中國的天下觀念和以天下觀念為中心形成的政治秩序進行了考察。在談及“天下與王朝之名”的時候，他認為：“在中國的前近代社會，與今日之國家意義相當的漢語詞語，還有天下一詞。從戰國時代起，天下就已經在確定的意義上被使用了，此後直到清末，都是作為從空間結構方面最為概括性地定義舊中國政治社會的稱呼而出現的。”“王朝之名被定義為‘領有天下之號’，始自王莽，併成為其後歷代王朝國號觀念的基礎。分裂時期的王朝與異民族入主中國所建立的王朝，多單以國號稱呼王朝之名。但是在統一王朝的場合，則都將王朝之名記為‘領有天下之號’。”由此，如果說“天下”是對農業社會享有領域治權的國家進行的抽象界定的話，那麼，“王朝”就是“天下”的具體化；如果說農業社會的統治型治理模式下存在著“類國家組織”的話，那麼，“天下”可以看作為“統治型國家”，“王朝”就是享有統治權力的社會治理主體，或稱“統治型政府”。
統治型政府作為一種享有“類行政”職能的政府形態一直持續到工業社會誕生之前，在共時態的意義上，統治型政府有著典型和非典型的分別，一般而言，古代中國的王朝治理體系是統治型政府的典型形態，古代歐洲存在的王朝治理體系處於非典型位態。但是，就歷時態的角度而言，西方統治型政府經由神權國家、絕對國家向現代國家的政府演變脈絡卻比中國經由領主封建制王朝、皇帝專制王朝到現代政府的演變更為清晰。
就古代中國的王朝治理體系而言，中國的王朝經歷了領主封建制和皇帝(君主)專制兩個階段，這兩個階段的分水嶺大體出現在戰國末期以及秦王朝誕生之際。秦王朝之前的古代中國，夏、商、周實行的是一種領主封建制，即“以天子為天下共主，通過分封制，各級封君獲得專制權力，但是這種權力在空間上受到限制，僅對統治區內的直接統治部分享有完整權力”。其中，周王朝的領主封建制是在公元前12世紀末推翻了東部平原的商族各國後，通過將周王子和王室成員分封到黃河下游地區，以統治此前敵人所據之地，而建立起來的嚴密的駐防體系。起初，基於血緣關係的紐帶和預防敵意民族的安全考量，各個封建領主(被授予封地的公侯)對周王室懷有絕對的忠誠。
然而，隨著時光的流逝，土著對公侯的敵意逐漸減弱、宗法制度賴以運作的友愛之情逐漸消失，他們與周王室的血緣關係也就不可避免地失去了往日的重要性。正是在公元前770年的內亂之後，西周王朝的都城落入西戎之手，王室被迫東遷，從此，周王已不再是一個溥天之主，儘管在名義上周還統治著整個中國，但是它已經衰落到和它此前所封諸侯一樣的地位。春秋之國都擁有實際上的統治權，雖然在名稱上有“公”、“侯”、“伯”、“子”、“男”的不同，但在統治權上是一樣的。這種局面的出現對基於“天下”理念而形成的領主封建制王朝治理體系以沉重一擊。“戰國諸侯的數目，由於戰爭而銳減到少數幾個統轄合理的統一國家，最後，於公元前221年，名義上的王朝及所有其他的封臣都被掃除之後，秦王成功地將整個中國併入‘中央帝國’，併入它的世襲領地。”人類社會開啟了郡縣制取代封建制的積極嘗試，古代中國王朝治理體系進入一個新的發展階段——皇帝(君主)專制時期。從秦王朝到清朝，除個別時期外，大部分時間內都保持了統一的王朝形式，即使在分裂時期，各分裂的朝廷也在其統治區域內維持中央集權的體制，“天下之事無小大皆取決於上”，國家的統治和治理權力高度集中於皇帝(君主)一人。
比較領主封建制和皇帝(君主)專制可以發現，它們在治理主體上存在著明顯的差異。例如：領主封建制中處於統治集團地位的“公”、“卿”、“大夫”、“士”等，他們所擁有的權力雖然依次遞減，但是總體而言是這四個社會階層共用社會治權；而皇帝(君主)專制是建立在以父系家長製為核心的宗法制度基礎上，是一種圍繞著皇帝而建立的等級森嚴的權力體系。皇帝一人獨攬大權，雖然在皇帝周圍有所謂的官僚體系來輔佐朝政，但是這些官員所享有的與之前的“卿大夫”而言要小得多。當然，存在於他們之間更多的是相同之處。比如，它們共同建立在以父權家長製為基礎的宗法制度上、對少數民族實行“因俗而治”的政策等。中國王朝治理模式還有一個非常重要的特點是始終註重“神權與行政權”的有機結合，只不過在不同的時期神權的地位有所差異。在考察夏、商王朝的政治性質的時候，李濟認為它實含極濃厚的神權性質，是一種“對祖先崇拜的神權政治”。《史記·殷本紀》曾經記載：“帝太戊贊伊陟於廟，言弗臣，伊陟讓，作原命。”既然僧侶是天子所不能臣的，所以僧侶完全有可能廢置天子，在歷史上，難免也會發生天子與僧侶之間的鬥爭。不過，中國的王朝治理從來沒有受到過獨立的僧侶集團的統治，尤其在周王朝之後，神權卻逐漸成為王朝治理權獲得合法性的一個工具而已，“皇帝也必須通過他的神性品質證明他是由上天委任的統治者”。大致上，中國在夏商時期可能也經歷過神權高於俗權的情況，在周之後統治者們雖然對神崇拜卻是在假“神之旨意”來獲得社會治理權力的合法性，神權要次於王朝的治理權。
反觀歐洲社會，自西羅馬帝國覆滅後，其長期處於分裂狀態，在很長時期內一直存在著教會和國家兩股社會治理力量，天主教的勢力幾乎大於任何單一的世俗國家，因而俗權一直屈於教權而存在著，但是這兩種力量在更多的時候是作為一個整體出現的。教權和俗權共同構成了一個封閉性的社會治理體系，共同分享社會治理的權力。神權國家之所以能夠維持上千年，得益於教會和國家在社會治理上的相互支持與通力合作。事實上，這兩種社會治理主體之間的關係始終決定著西方的統治型治理模式的走向。在歐洲歷史上教會和國家曾經圍繞著“社會治理權”展開過多次戰爭，戰爭的結果是教權和俗權的對立關係在君主那裡得到了統一，於是誕生了“絕對國家”。“絕對國家是作為一個特殊的過渡形態出現的，它雖然創造出了國家的概念，卻在很大程度上依然屬於一種王朝治理，並且是一種絕對化的王朝治理，即君主而非貴族成為王朝的代名詞。”總體上，歐洲王朝治理模式雖然缺乏中國王朝治理模式的一以貫之的連續性，但是它依然存在著較多的更新因素，為我們提供了一個較為完整的由王朝模式轉向現代國家的圖譜。
