社会条款

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社会条款(Social Clause)

　　社会条款指有关社会权利的条款，其内容主要包括劳工权利、环境保护以及其他的有关人权。其中劳工权利是其核心内容，或者说，社会条款问题主要是劳工标准问题。因“社会条款”涉及许多劳工权益保护的内容，所以又被称为“蓝色条款”。对WTO协议是否应当触及劳动者权益保护问题历来存在种种争议，现代企业在对股东利益负责的同时是否也应肩负社会责任，正成为WTO成立以来人们争论的焦点。而这两大议题内容相互联系并有部分内容相互重叠。当前对这两大议题的研究和探讨，推动着中国劳动者权益保护运动，对构建和谐劳资关系、促进中国经济健康发展正在发生着深刻的影响。

　　1948年，由美国推动筹建的国际贸易组织的《哈瓦那宪章》中，就列有公平劳工标准的条款。随着国际贸易组织的流产，GATT条款中未包括涉及劳工条件的条款。1953年，美国非正式提出要在关贸总协定中写入禁止不公平劳动的条款。由于其他国家对于不公平的定义未达成共识，这项建议未获采纳。1973年关贸总协定东京回合谈判中，美国又倡议为贸易与劳工标准问题订立多边协议，但由于发展中国家的强烈反对，这项提议在关贸总协定东京回合谈判中没能获得通过。在美国极力主张将贸易与劳工标准挂钩之前，欧洲国家也提出了类似的主张，早在《罗马条约》缔结之时，法国人担心其他成员国雇用低薪女工而对本国服装业造成冲击，强烈要求将男女同工同酬条款写入其中。1993年在新德里召开的第13届世界职业安全卫生大会上，欧盟国家代表德国外长金克尔明确提出把人权、环境保护和劳动条件纳入国际贸易范畴，对违反者予以贸易制裁，促使其改善工人的经济和社会权利，这就是轰动一时的所谓“社会条款”(或称“蓝色条款”、“劳工保护条款”)。

　　“社会条款”最早由美国工会所提出，其后在国际自由工会联合会的支持下共同提出关于“社会条款”的三点主张：(1)将国际劳工组织的《基本劳工权利公约》纳人世贸组织的协定和国际货币基金组织协定；(2)实行“社会标签”制，要求出口国承诺产品的生产过程符合国际劳工组织的核心劳工标准；(3)由世贸组织和国际劳工组织共同成立监督机构，通过贸易制裁的方式，确保劳工标准得到实施。1993年底，美国和法国政府在关贸总协定乌拉圭回合谈判中再次提出以国际劳工标准为基础制定“社会条款”，并将其纳入国际贸易规则。国际劳工组织是“社会条款”与贸易挂钩的积极推动者，1994年，当时的国际劳工局长在国际劳工大会的报告中正式提出希望与即将成立的世界贸易组织联合实施“社会条款”的建议，把贸易自由化与尊重基本劳工标准，即“核心劳工标准”联系起来，要求对不遵守核心劳工标准或达不到核心劳工标准的国家实行贸易制裁。可见，“社会条款”虽然包括人权、环境保护等诸多内容，但核心劳工标准是其重要内容。发展中国家认为美国是想利用“社会条款”迫使发展中国家提高其产品的生产成本，因此联合抵制美国和法国的提议。因美国、法国与发展中国家关于是否将“社会条款”纳入WTO规则的立场严重对立，为了不影响乌拉圭回合谈判进程，双方同意将这一问题转给未来的世界贸易组织进行讨论。WTO成员关于核心劳工标准是否与国际贸易挂钩的争议可以视为乌拉圭回合谈判中GATT缔约方关于是否将“社会条款”纳人世贸组织多边协议的争论的延续。

　　社会条款所讲的劳工标准概念比较混乱，有时是指核心劳动标准，有时也包括工资、工时、劳动保护等具体标准，但是无论哪种理解，都是以核心劳动标准作为基础的。对于什么是“核心劳工标准”，目前尚存在争议，但普遍认为，“核心劳工标准”(core labor standards)是指1998年国际劳工组织(ILO)通过的《关于工作中的基本原则和权利的宣言》中所定义的内容，包括：结社自由和有效承认集体谈判的权利、消除一切形式的强制性或强迫性劳动、有效废除使用童工、消除职业和就业中的歧视四个方面的权利。目前ILO的国际劳工公约已经达到了185项，其中，核心公约主要有8项：

　　1．第29号(1930年强迫劳动公约)，要求禁止所有形式的强迫或强制劳动；

　　2．第87号(1948年结社自由和保护组织权利公约)，要求赋予所有工人和雇主无须经事先批准，建立和参加其自己选择的组织的权利，并制定了一系列规定，确保这些组织在不受公共当局干涉的情况下自由行使其职能；

　　3．第98号(1949年组织和集体谈判权公约)，要求为防止发生排斥工会的歧视，防止工人组织和雇主组织之间相互干涉提供保护，并对促进集体谈判作出了规定；

　　4．第100号(1951年同工同酬公约)，呼吁对男女工人同等价值的工作给予同等报酬和同等津贴；

　　5．第105号(1957年废除强迫劳动公约)，禁止使用任何形式的强迫或强制劳动作为一种政治强制或政治教育手段，作为对发表政治或意识形态观点的惩罚，作为动员劳动力的手段，作为一种劳动纪律措施，作为参与罢工的惩罚或歧视的手段；

　　6．第111号(1958年就业和职业歧视公约)，呼吁制定一项国家政策，消除在获得就业机会、培训和工作条件方面，任何基于种族、肤色、性别、宗教、政治见解、民族血统或社会出身等原因的歧视，促进机会和待遇平等；

　　7．第138号(1973年最低就业年龄公约)，旨在消除童工劳动，规定准予就业的最低年龄不得低于完成义务教育的年龄；

　　8．第182号(1999年消除最恶劣形式童工劳动公约)，呼吁立即采取有效措施确保禁止和消除最恶劣形式的童工劳动。

　　国际劳工理事会认为以上8项基本公约是最基本的人权保护，所有成员国都必须遵守。经合组织(0ECD)的一份报告认为，只有一小部分劳动标准才属于这里所讲的“核心劳动标准”。这些标准是精心选择的，它们共同组成了一个人权保护整体，这些权利也包含在联合国的一些文件中。这些标准包括消除雇用和剥削童工、禁止强迫劳动、反对就业歧视、结社与集体谈判自由四个方面的内容。国际劳工组织作为专门负责劳动问题的国际组织，很少使用“核心劳动标准”这个概念，而称之为“基本劳工公约”(Fundamental ILO Conventions)。由此可见，两者对于“核心劳工标准”在内容上是完全相同的。由于国际劳工组织是设立和处理这些劳动标准、争议的权威机构，因此国际劳工组织制定的8项基本劳工公约也就等于一般所说的“核心劳动标准”。目前，国际劳工组织会员国中大多数国家批准了前7项核心公约。其中有50多个国家批准了全部的8项核心公约，如德国、法国、意大利等。美国仅批准了8项核心公约中的第105号核心公约。中国一共批准了24项国际劳工组织公约，但是实际上生效的只有21项，其中3个早期的公约因为批准第138号公约而失效。在24项(包括已经失效3项)国际公约中，属于核心劳工公约的只有4项，即第100号《同工同酬公约》、第138号《最低就业年龄公约》、第182号《消除最恶劣形式童工劳动公约》以及第111号《就业和职业歧视公约》。作为国际劳工组织的最重要成员之一，我国所批准的国际劳工组织的核心劳工公约的数量显然与我国的国际地位不相符，并因此受到西方国家的责难。

　　(一)将“社会条款”转化为国内法

　　某一国家在国内法中直接规定对违反劳工标准的贸易行为进行干涉，即所谓的劳工标准与贸易单边挂钩。美欧等发达国家及地区还把劳工标准与实施对发展中国家的普惠制联系起来，如美国1984年《贸易与关税法》规定对不符合一定劳工标准要求的国家一律撤销关税减让和相关优惠；欧盟1995年实施一项新规则，要求在适用普惠制时，对那些严格执行明确劳工标准的国家给予额外优惠。1988年，美国出台的《贸易与竞争综合法案》中首次将“持续否定工人权利的行为模式”列入不合理外国贸易做法清单，给对所谓不尊重“世界公认的雇员权利’?的国家挥舞大棒的政策披上了国家法律的外衣。《美国关税法》第1307条规定：“在外国全部或部分由劳改犯人开采、生产或制造的货物，不得在美国的任何口岸入境，并严禁进口。”20世纪初，某些欧洲国家对进口“低劣雇佣条件”下生产的产品还规定征收特别关税。

　　(二)在区域性多边贸易体制下将劳工标准与贸易挂钩

　　这一挂钩模式多以某些国家之间的贸易协议为形式。如在区域贸易协议中，北美自由贸易协议(NAFTA)是第一个明确涉及劳工权益的贸易协议，其内容主要体现在《北美劳工合作协定(NAALC)》中。NAFTA规定，协定国不可以违背劳工标准，若违背童工、最低就业和职业卫生的安全标准，其他协定国可以进行贸易制裁。现在共有5个国家与美国签订了包含劳工保护内容的贸易协议，它们分别是加拿大、墨西哥、约旦、新加坡和智利。除了在北美自由贸易区协议中，劳工保护内容采取了附属协议的形式外，在其他自由贸易协议中，劳工保护的内容都订入了主协议本身。欧盟在1993年6月的哥本哈根首脑会议上呼吁其成员国在与发展中国家的贸易中引入劳工标准。其实，美、欧等发达国家或地区从20世纪中叶以来就一直企图将本国的社会道德观念引入多边贸易体制，以社会道德规范来调节国际贸易，却遭到了生产力水平普遍较低且拥有劳动力优势的发展中国家的强烈不满和坚决抵制。

　　(三)斗争与妥协

　　国际规则常常掌握在西方发达国家手中，发展中国家虽然开始时团结对抗，但最终还是走向妥协。从GATT到WTO，历次多边会谈的进程和规则的制定均由以美国为首的西方发达国家唱主角，就说明了这一点。中国劳动法学领域的著名学者常凯教授指出：“当然，发达国家提出劳工标准问题还有明确的政治目的，这就是按照西方的价值观念来改变或影响发展中国家的法律观念和法律结构。对此，我们似乎不能简单地说不。因为第一，在国际经济贸易的运行过程中，必然涉及劳工标准问题，经济发展应与社会发展同步，这是一个客观的要求。第二，WTO多边贸易规则的制定，目前还主要为发达国家所影响或左右，而这些国家的政府与工会是劳工标准的积极推动者，雇主方面也表示可以接受。并且，这个意见已经被联合国、国际劳工组织等国际组织所认可。所以，将劳工标准与国际贸易挂钩或联系，将是一个必然的要求和趋势。1996年的新加坡WTO首届部长级会议宣言，即表明大多数与会国，包括发展中国家对于这种趋向的默认。现在的问题恐怕只是这种联系的具体实施时间和方式而已。”

　　随着经济全球化进程加快和国际竞争加剧，国际社会对制定共同遵守的行为规则以便促进公平竞争的呼声日益加强。自20世纪末冷战结束以后，市场经济在世界范围内开始成为普遍模式，经济全球化也迅速发展，由于全球化发展最快的领域是贸易，而全球化的社会层面问题主要涉及劳动者的基本权益，那么对劳动者基本权益的损害也主要是在贸易自由化过程中发生的，所以就应该以维护工作中的基本原则和权利的国际劳工标准为基础，形成国际贸易规则中的“社会条款”，并通过贸易制裁手段迫使各国一律执行。这是国际社会将国际贸易与社会条款挂钩的历史背景。

　　作为发展中国家，基于自身利益的考虑，中国在现阶段本能地反对将劳工标准与国际贸易直接挂钩。中国政府认为，这种直接挂钩并不能真正保障工人的权益。据商务部研究人员透露，“近年来，在世贸组织新一轮多边贸易谈判中，一些专家、学者一直反对把‘劳工标准’列入谈判议题。在多次的工作层面磋商和高层领导会谈中，有些人的目标很明确：打掉它!谈都不要谈。理由很简单，担心劳工标准成为发达国家限制我国产品出口的新型‘壁垒’。或者说，我们自己也清楚，国内众多企业在劳工标准方面的表现，实在是太差了，即使在谈判中把标准再降低一些，恐怕很多国内企业也通不过。如此一来，我国每年涉及的上千亿美元的出口怎么办?若真的因此受阻，进出口数据可能会大跌，好不容易得来的全球第四大贸易国排名会下滑，业务部门脸上无光且不说，国际收支平衡也会受到影响，而这些产品的去向和生产能力的释放更为麻烦。转为内销吗?国内市场多数产品早已供大于求，这样岂非雪上加霜?我国经济的增长也会大受影响。表面看来，似乎担心得有理。”

　　不过，随着中国市场经济体制的发展，特别是中国国际贸易地位的提升，劳工标准将是中国面对的一个无法绕开的问题，为此，中国政府需要在社会条款与国际贸易关系问题上有新的思维和务实的态度。

　　在“以人为本”的科学发展观指导下，我们有必要转变在劳工标准问题的一些观念。首先需要改变的就是提高劳工标准会降低中国的国际竞争力之类的思维惯性。事实上，提高劳工标准有其正面作用，如提高劳工素质、提高劳动生产率、和谐劳资关系等。从根本上讲，提高劳动标准有利于改善劳动者的处境，改善劳动者的工作和生活质量，而这正是提高中国国际竞争力、发展经济的根本目的。

　　作为世界贸易组织的一个成员，中国正享受着自由贸易带来的利益。大量廉价的劳动力资源使得中国的劳动密集型产品能够以低廉价格打败其他所有发展中国家。但是，我们不能让国际社会认为，中国只关心经济发展，而不关心劳工权益，甚至是以牺牲劳工权益来谋取经济发展。由于在市场经济法律体制中，经济权利是无法与社会权利和政治权利截然分开的，因此，中国政府必须在国际贸易与社会条款问题上采取积极的姿态。构建一种尊重劳工标准的全球性基础，迫使国际和国内投资者、生产商及买方根据全球标准以可以接受的方式对待工人。这将改善包括中国在内的所有发展中国家的贸易条件。这样做，既有利于提升中国作为国际贸易大国的国际形象，又有利于中国劳动政策和法律的完善，还有利于工人权益的保障与社会和谐。总而言之，在经济全球化的时代，中国政府应通过落实核心劳工标准来提高劳动素质，改善劳动关系，促进劳资合作，从而增进国际竞争力。

　　不过，也有意见认为，尽管中国加入世界贸易组织后，规范贸易与劳工权利的社会条款不可避免地会影响到中国的贸易与劳工政策，而且国际劳工组织所规定的核心劳工权利对中国工人而言也是重要的，但是，要改善中国工人的处境，必须立足于中国的现实。现时中国工人所要争取的权利应是基本工作权利要优先于结社自由等“奢侈品”。对中国工人，特别是广大农民工而言，最迫切需要解决的是工资问题、劳动时间过长问题和频繁发生的工伤事故和职业病问题。因此，中国的劳动政策要首先解决普通的工人所面临的工资、加班和健康这三大最紧迫的问题。

　　社会条款和核心劳工标准看似相同但其实有着较大的区别。从内容上来看，“核心劳工标准”构成了“社会条款”的主要内容；“社会条款”的目的似乎是为了督促“核心劳工标准”的实施。因此在很多场合两者常常被当作同一概念使用，然而两者的产生、目的、性质存在着许多差异。

　　(一)目的不同

　　“社会条款”的法律渊源可追溯至1890年美国制定的禁止进口监狱中囚犯生产的产品的法规。“劳工标准”最早是由英国空想社会主义家欧文在19世纪初提出的。劳工阶层历经百年的不懈斗争，最终于1919年建立了以制定国际劳工公约和建议书为核心任务的国际劳工组织。国际劳工标准的产生，反映了世界各国劳动者对劳动标准国际化的普遍需要，同时也是经济全球化、资本全球化的另一重要体现。无论是从历史背景还是现实角度分析，“劳工标准”都具有进步意义。

　　(二)作用不同

　　“社会条款”是基于“社会倾销”而产生的，是发达国家为了抑制发展中国家日益增长的出口贸易，使用廉价劳动力及低保障劳动力的一种全新的“门槛式”的遏止和阻碍，经济的全球化带来了资本的全球化，同时也相应地让一些原来处于贫困之中的发展中国家能依赖其庞大的劳动力市场、低价的劳动力，扩大产品的出口，这给发达国家的进出口贸易带来了严重的冲击。虽然经济全球化促进了世界范围内的经济发展和财富的增长，同时也引发了世界范围内关于劳动问题的争议。从历史角度看，劳工保护问题在一个相当长的历史时期内一直都是各国国内法所管辖的范畴，若单纯以捍卫劳工标准为由，以别国产品未达到劳工标准而予以制裁的话，其本质是构筑贸易壁垒的借口；而国际劳动组织所制定的“核心劳工标准”是以维护世界各国劳动者的基本劳动权益为目标的，其章程中明确了国际劳工组织的目标是通过制定、实施国际劳工标准的方式，改善各国劳工的劳动条件，以维护社会正义。“社会条款”与“劳工标准”两者的目标看似一样，但实际上“社会条款”是以保障“核心劳工标准”为借口对发展中国家实施贸易制裁的贸易保护主义的表现方式。