自主治理理论
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主治理理论(Self-Governance Theory)
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公共选择理论中的“囚徒困境”博弈、“公地悲剧”和“集体行动困难”等理论模型都说明,个人的理性行动最终导致的却是集体的非理性结果。为了解决集体行动的这个难题,学者提出了两种方案:彻底私有化(市场手段)和通过外部强权的监督与控制。如果说20世纪70年代人们对国家的作用不再抱有幻想的话;那么在90年代,人们对市场的作用也不再抱有幻想(俞可平,2000)。当代公共选择学派和公共经济学的代表人物埃莉诺·奥斯特罗姆在大量实证案例研究的基础上,开发了自主治理理论,从而在企业理论和国家理论的基础上进一步发展了集体行动的理论。
奥斯特罗姆在《公共服务的制度建构》、《公共事物的治理之道》等著作中通过实证方法的研究和隐含的博弈结构的分析,从三个方面阐述了自主治理理论的核心内容。
(一)影响理性个人策略选择的四个内部变量
产生传统的集体选择困境的模型假设主要有两个,一是个体之间沟通困难或者无沟通,二是个人无改变规则的能力。而自主治理理论的中心内容是研究“一群相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来,进行自主治理,从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为形态的情况下,取得持久的共同收益”(埃莉诺·奥斯特罗姆,2000)。奥斯特罗姆教授在讨论这一问题的时候将复杂不确定环境下影响个人策略选择的内部变量确定为四个,即预期收益、预期成本、内在规范和贴现率。
人们选择的策略会共同在外部世界产生结果,并影响未来对行动收益和成本的预期。个人所具有的内在规范的类型受处于特定环境中其他人的共有规范的影响。如果这一规范成为与他人共享的规范,那么采取被其他人认为是错误的行动所要受到的社会非议便会对他形成制约。贴现率受到个人所处的自然和经济保障程度的影响,“那些对过了当年是否还有足够的食物抱有怀疑的占用者,在对生存可能性的增长进行权衡时,会给予未来收益很高的贴现率。同样,如果无论当地占用者采取什么行动、公共池塘资源都会被其他人的行动所毁坏,那么即使那些多年来一直对自己获取公共池塘资源的量加以限制的人,也会开始给予未来收益很高的贴现率”(埃莉诺·奥斯特罗姆,2000)。
对于制度供给问题,奥斯特罗姆认为要评价一套制度的总收益,需要确定9个环境变量:占用者人数;公共资源规模;资源单位在时空上的冲突性;公共资源的现有条件;资源单位的市场条件;冲突的数量和类型;这些变量资料的可获得性;所使用的现行规则;所提出的规则。奥斯特罗姆认为,要了解一套规则制度所可能产生的收益,是非常复杂的,取决于当前制度安排所形成的并对人们公开的信息的类型以及替代方案所提出的制度规则。
对于自主治理中面临的可信承诺问题,奥斯特罗姆认为,复杂的和不确定的环境下的个人通常会采取权变策略,即根据全部现实条件灵活变化的行动方案。“我会遵守承诺,只要大多数人也都这么做”是权变策略的基本写照。在一个自治组织的初始阶段,在大多数人同意遵循所提出的规则的情况下,一个人对他(她)的未来预期收益流量作了计算后,可能会同意遵守这套规则。但是在以后,当违反这条或那条规则所得到的利益高于遵守规则所得到的利益时,他也有可能违反规则,除非这种行为被人觉察并受到制裁。因此,遵守规则的权变承诺只有存在监督的情况下才是可信的,作为一个自治组织的群体,必须有适当的监督和制裁,他们必须在没有外部强制的情况下激励自己(或他们的代理人)去监督人们的活动、实施制裁,以保持对规则的遵守。
相互监督问题。奥斯特罗姆认为基于对自主治理成功案例的研究表明,许多自治组织自主设计的治理规则本身既增强了组织成员进行相互监督的积极性,又使监督成本变得很低。“监督一组规则实施情况的成本和收益,并不独立于所采用的这组特定的规则本身”(埃莉诺·奥斯特罗姆,2000)。监督成了人们实施规则,进行自主治理的副产品,因为不必付出太多其他额外成本。所有这些,都使自主组织内部的相互监督得到加强,而相互监督的加强又增加了人们采取权变承诺的可能,提高了人们对规则承诺的可信度,两者相互补充,相互加强。
(三)自主治理的具体原则
通过分析分布在世界各国的具有代表性的案例,包括瑞士和日本的山地牧场及森林的公共池塘资源,以及西班牙和菲律宾群岛的灌溉系统的组织情况等等,奥斯特罗姆总结和界定了其中8项原则。(1)清晰界定边界。有权从公共池塘资源中提取一定资源单位的个人或家庭也必须予以明确规定。(2)规定占用的时间、地点、技术或(和)资源单位数量的规则,要与当地条件及所需劳动、物资或(和)资金的供应规则保持一致。(3)集体选择的安排。绝大多数受操作规则影响的个人应该能够参与对操作规则的修改。(4)监督。积极检查公共池塘资源状况和占用者行为的监督者,或是对占用者负责的人,或是占用者本人。(5)分级制裁。违反操作规则的占用者很可能要受到其他占用者、有关官员或他们两者的分级的制裁,制裁的程度取决于违规的内容和严重性。(6)冲突解决机制。占用者和他们的官员能迅速通过低成本的地方公共论坛,来解决他们之间的冲突。(7)对组织权的最低限度的认可。占用者设计自己制度的权利不受外部政府权威的挑战。(8)分权制企业。在一个多层次的分权制企业中,对占用、供应、监督、强制执行、冲突解决和治理活动加以组织。
奥斯特罗姆认为,亚当·斯密和霍布斯的秩序理论影响是深远的。亚当·斯密认为秩序来自竞争性市场规则下追求自身利益的独立主体的自主决策;霍布斯认为秩序来自单一权力中心对所有社会关系的支配。受他们思想的影响,人们的政策方案是运用亚当·斯密的秩序概念来处理所有的私益物品,而用霍布斯的主权国家概念来处理所有的集体物品。由于现代经济所需要的许多物品和服务并不是纯粹的私益物品,导致国家应该提供和生产所有市场无法提供的物品和服务的方案出现。奥斯特罗姆发现,在萨缪尔森等经济学家那里,当物品因是公益物品而不可排他和不可分时,就不可能依靠分权的、自发的市场机制来实现优化配置,他们的政策建议一定是运用中央集权的权威来实现集体物品更多的福利潜力。这些经济学家拘泥于国家或市场的非此即彼的逻辑选择,当发现市场安排失灵时,他们往往简单地建议国家应该处理这些问题,而不考虑如何创造激励机制来提高绩效。集体行动的理论联结了所有政治经济学家的工作,显然强化了把国家当作市场之替代物的倾向,因为公认的理论认为,自主组织提供公益物品或者管理公共池塘资源是绝对不可能的。当政治科学家和政策分析家说明了过分集权的政府单位也缺乏绩效时,他们往往建议把“民营化”当作灵丹妙药,而不是符合逻辑地考虑如何创设一组激励机制来提高绩效。
(一)个人的理性选择是利己与利他的结合
奥尔森的集体行动理论可以简化为这样一个命题:个人的理性选择并不能自发地提升社会效用,公共物品的产生要靠强制性的或选择性的方式,即要么强制执行,要么以奖惩机制来使外部性内化。而且奥尔森实际上否定了利他主义倾向的存在,利己是一切行动与选择的出发点。而奥斯特罗姆则从政治哲学的高度,深入探讨了利他行为的存在与合作。一般说来,凡从事社会政治,社会制度及社会发展理论研究的人,都面临着如何回答个体与社会的关系问题。在研究个体与社会关系时,奥斯特罗姆继承和发展了霍布斯的“国家理论”;托克威尔的“民主理论”,以及汉密尔顿和麦迪逊等人的“联邦制”理论。奥斯特罗姆认为人类作为物质存在物,并具有外界反应能力,她同时也认为人类社会及其制度是人类自身的创造物。这一点与霍布斯是一致的,但他反对霍布斯的“最高主权论”。在奥斯特罗姆看来,一方面,人类对周围物质世界的反应能力,表现为人类大脑对外界事物所形成的正确的概念、判断和推理及其因果联系,进而形成人类的认识能力和发明、创造能力。另一方面,在人类社会生活中,人类作为个体存在物,其认识和思维能力又总是相对有限的。因此,人类个体总是而且必然地意识到,必须与人类群体共同生活,协调发展。个体认知能力的相对有限性成为人类共同生活的必然性基础。
在奥斯特罗姆看来,在规模较小的公共事物治理和资源利用中,人们之间能够在相互接触中经常沟通、不断了解,并且彼此之间建立信任和依赖感。由于长时间的共同居住和交流,人们之间建立了共同的行为准则和互惠的处事模式,个体与个体之间能够就维护公共利益而组织起来,采取集体行为,进行自主治理。利己和利他行为广泛存在于社会生活中,在既定制度之上,还有非制度性规定在约束着他们。
(二)对制度视野的拓展
奥斯特罗姆之前的集体行动分析,一般只着眼于操作层次的分析。实际上,影响集体行动的制度并不只限于此,需要区别长期影响行为和结果的三个层次的规则。(1)操作规则直接影响占用者关于以下问题的决策:何时、何地以及如何提取资源单位;谁来监督并如何监督他人的行动;何种信息必须进行交换,而何种不能;对行为和结果的不同组合如何进行奖励或制裁等。占有、提供、监督和强制实施的过程发生在操作层次。(2)集体选择规则间接影响操作选择。通常由占用者及其公务人员或外部当局在就如何管理公共资源制定政策(操作规则)时使用。政策决策的制定、管理和评判的过程发生在集体选择层次。(3)宪法选择规则通过决定谁具有资格决定用于影响集体选择规则的特殊规则来影响操作活动和结果。宪法决策的规划设计、治理、评判和修改发生在宪法层次。一个层次的行动规则的变更,是在较之更高层次上的一套固定规则中发生的。更高层次上的规则变更通常更难以完成,成本也更高,因此提高了根据规则行事的个人之间相互预期的稳定性。
对于制度的评价方面,奥斯特罗姆认为,“一个制度安排导致次优的绩效,并不等于说明了另外一个制度安排会表现得更好。”“市场和国家在现代政治、经济生活的一些领域里都无法增进福利。结果,政治经济学家需要一组比一个是市场或者一个是国家更为丰富的政策设计框架”(埃莉诺·奥斯特罗姆,2000)。“我们不可能指望一种制度安排对于所有物品或者服务都是适当的”(麦金尼斯,2000)。“极少有制度不是私有的就是公共的——或者不是市场的就是国家的,许多公共池塘资源制度,冲破了僵化的分类,成为有私有特征的制度和有公有特征的制度的各种混合”(埃莉诺·奥斯特罗姆,2000)。奥斯特罗姆认为,政策分析家的工具箱中有各种各样的工具,除了国家的、集权的、市场的、私有化的各种制度安排之外,自主组织的实例到处存在,但分析家却没有很好地在理论上总结它们。所有的工具或制度安排都不是灵丹妙药,利维坦和私有化是如此,自主治理也是如此。
判断制度安排优劣的标准在于是否有利于增进公共事务的绩效。“城市公益物品和服务的生产和提供都是困难的,很难确定任何制度安排是最优的。在能够确定何种可能的制度安排组合会激励较高而不是较低绩效之前,人们需要研究特定城市公益物品和服务的生产和消费特性”(埃莉诺·奥斯特罗姆,2000)。
在这些分析的基础上,奥斯特罗姆进一步分析了制度变迁的过程问题。她认为,市场的效率在于使企业家有积极性采取有效的制度来立于不败之地。但市场竞争反而会给池塘等公共资源带来毁灭。公共池塘资源的制度变迁理论有别于标准市场经济中的制度变迁理论。制度选择的过程是对不确定的收益和成本进行有根据地评估的过程,而非机械的计算。可以运用社会心理学来分析人们对于成本与收益的评估偏差,主要表现在以下几个方面:(1)人们对潜在损失的重视程度高于对潜在收益的重视程度,人们对避免未来损失的预期收益的重视就大大胜过对生产未来产品的收益的重视;(2)当可以用资源恶化指标来准确预测未来资源损害时,或领袖们使他人相信“危机”迫近,人们便会愿意遵守限制使用资源的新规则;(3)与长期不确定的收益和成本相比,前期转换成本的计算要容易些,所有占用者关心的是即时成本而不是未来收益,在此情况下,转换成本对于占用者判断是否要改变规则时就具有更重要的作用。如果规则改革的预期贴现净收益不大,占用者就不可能为改变规则支付即刻发生的转换成本;(4)人们对概率进行准确估计的能力有限,对近期事件的重视程度要远高于对很久以前发生事情的重视程度;(5)占用者或其他人所设计的规则很少包括了可用于治理运作环境的全部可能规则。在规则的任何变革都与大量的不确定性相连的情况下,人们不大可能采取不熟悉的规则,而乐于接受其他人已在类似环境中使用并被证明效果好的规则。在实证研究的情况下,占用者可通过分析在相似环境中使用不同规则的经验,来了解不同规则的效果。每一个制度选择都可能产生完全不同的利益分配和成本配置结果,这些制度选择的分配效应对所有参与者来说是不一样的,从而影响到制度变革的进程。
因此,奥斯特罗姆认为自主治理是与国家、市场并存的一种治理形式。在偏远的地区,外在政治制度无论如何,对内部选择来说都是“零条件”,这时池塘、水源等公共资源占用者在操作规则上采取一系列变革来提高共同福利的可能性,程度与下面情况依次成正相关关系。(1)大多数占用者都认为,如果不采取替代规则,他们将受到损害;(2)所提出的规则变更对大多数占用者会有类似的影响;(3)大多数占用者对在公共池塘资源上继续生产活动给予高度评价,即他们的贴现率很低;(4)占用者所面临的信息成本、转换成本和实施成本较低;(5)大多数占用者有互惠的共识,并相信这种共识能作为初始的社会资本;(6)使用公共池塘资源的群体相对较小,也较稳定。
自主治理理论的提出,纠正了完全依赖模型作为政策分析基础误区,一定程度上缓解了支持政府的集权化而带来的不良影响:(1)使用公共池塘资源的人被视为短期利益最大化的追求者,不会使用增进长期共同利益的合作战略;(2)没有外部政府的解决方案他们则无法摆脱困境;(3)拒绝他们可能进行的制度设计,认为低效率,而不考虑如何使这些制度有助于他们获得信息、减少监督和实施成本,公正地分配占用权和供应义务;(4)所提出的由政府强制实施的解决方案本身,是以理想化的政府或国家模型为基础的。最后,奥斯特罗姆进一步分析了理论模型与经验研究之间的关系。理论事业需要社会科学家进行模型的建构,但并不等于把理论探索限制在一些特定层次的问题的论述上,而是需要在实验室和现实场景的实证研究中进行验证。
1.奥斯特罗姆讨论制度供给问题时,提到了地方自治的政治制度的类型对其的重要意义,但其案例是以美国为背景的,还需要讨论更大范围内的文化传统或宏观制度历史背景。以中国为例,我们在借鉴吸收自主治理理论时必须注意把我国政治、文化传统等方面的自身特点与影响,同我国的实际相结合。自主治理理论所描述的是一群有着强烈个人主体意识和自治愿望的理性人通过自主合作治理的制度安排实现了集体利益的优化。而在我国,人们的这种公民意识还有待增强。究其原因,传统文化的影响是最重要的因素。我国的传统文化始终渗透着一种整体思想特征,这在历史上曾起过积极作用,但也使“个体存在过多的依赖性,缺乏独立性格,从而使个性得不到充分的发展”(徐大同,1998)。人们的个人主体意识不强,遇事总希望借助于外界力量的干预,自然也就难以产生自主组织与治理的愿望和行动。在历史上,我国的一些基层地区特别是农村基层地区也有自治的传统和自治结构的存在,但这种自治是建立在宗法血缘关系基础之上的,带有明显的血亲和家族统治的特点,并不是真正意义上的自主治理。时至今日,血亲和家族统治在我国一些农村地区仍存在,影响了我国村民自治的健康发展。这表明,在我国,要实现村民自治等现有自主治理的可持续发展,还必须加强人们自身主体意识和增强自主参与的能力。
2.自主治理理论认为:“用较大政治系统中较小单位自主组织和自主治理的理论来解释行为和结果时,必须明确地把周围政治系统的活动考虑进去”(埃莉诺·奥斯特罗姆,2000)。其中,政府作为外部权威,对自治组织内部规则的认可和支持是自治组织得以产生并长期续存的重要保障。在实际生活中,处于偏远地区或受政府政策影响的自主治理是十分稀少的,一个促进型的政治体制能更好地保证自治组织渐进、连续和自主转化,并大大降低制度转换的成本。但与此同时,一个强政府、弱社会的一元结构同样可能对自主治理产生消极影响。因此,从这一现实出发,服务于当前市场经济发展和构建“小政府、大社会”的和谐社会需要,政府理应在发展社会自治组织,提高社会自主治理能力方面发挥重要作用。但发挥重要作用并不是说政府去干预社会组织的规则制定,更不能越俎代庖,直接处理本应由社会来治理的具体社会事物。“如果外部的政府官员认为只有他们才有权力去制定规则,那么,当地的占用者想长期维持一个由规则治理的公共池塘资源体系,就将是非常困难的”(埃莉诺·奥斯特罗姆,2000)。对于自主治理理论的探讨还应进一步思考在制度支持和政策引导等外在变量支持下,系统如何在更大规模上完成运行,实行社会自我治理能力的增强。
3.奥斯特罗姆虽然在研究中也多次提到非正式制度的影响,但对于非正式制度与正式制度之间的关系,两者的转化如何却始终没有明确的表述。事实上,在两者的关系上,一般有两种观点:一种强调非正式制度,认为只有与非正式制度相互协调或一致,正式制度才能有效发挥其作用(张维迎,2004);另一种观点则强调正式制度,认为正式制度对于非正式制度可以有一定的独立性,并能对非正式制度产生较大影响(菲利浦·凯弗、玛丽·雪莉,2003)。在现实生活中,正式制度固然在一定程度上能够促进秩序,但是单靠它却是低效率的。更为重要的是,这种方法往往会带来制度过多的现象。因此,为了深入理解社会秩序的形成和自主治理的形成与演化,必须进一步探讨非正式制度与正式制度之间的转化与联系。大多数经济学家都认为,社会规范,而非法律,才是社会秩序的主要支撑力量。虽然社会规范也是一种制度,但是它却是一种非人为设计的非正式制度,是社会秩序的主要支撑力量。
【1】张鑫.奥斯特罗姆自主治理理论的评述[J]《改革与战略》 2008年第10期
