环境公益诉权

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　　环境公益诉权是指在影响环境的活动中，环境权利主体之间出现纠纷时，请求法院按照法律规定的程序做出公正裁判的一种程序性权利。^[1]

　　根据主体地位的不同，环境公益诉权可以分为环境民事公益诉权和环境行政公益诉权。

　　环境民事公益诉权可以界定为：在影响环境的活动中，作为平等主体之间出现环境纠纷时，权利主体请求法院公正裁判的一种程序性权利。

　　环境行政公益诉权可以界定为：在影响环境的活动中，环境权利主体与行政机关之间关于行政机关的行政行为出现环境纠纷，请求法院公正裁判的一种程序性权利。这里的行政行为既包括行政作为，也包括行政不作为；既包括具体行政行为，也包括抽象行政行为，因为一个错误的抽象环境行政行为比一个具体环境行政行为的危害性更大。

　　首先，环境公益诉讼的被诉行为侵害或危及到的是社会性的公共环境权益，一般并不直接损害原告私人的利益。在单纯私人利益直接受损害的情形下，只需通过传统的诉讼手段即可处理，个人作为自身利益的最大维护者，理应且非常自觉地向法院提起诉讼以维护自身合法权益；而在环境公益诉讼之场合，原告申诉的基础并不在于自己的某种利益受到侵害或胁迫，而在于希望保护因私人或政府机关的违法行为而受损的公众或一部分公众的利益；

　　其次，环境公益诉讼具有显著的预防性。与私益诉讼相比，公益诉讼的提起及最终裁决并不要求一定有损害事实发生，只要能根据有关情况合理判断有社会公益侵害的潜在可能，亦可提起诉讼，由违法行为人承担相应的法律责任。这样可以有效地保护国家利益和社会秩序不受违法侵害行为的侵害，把违法行为消灭在萌芽状态。在环境公益诉讼中，这种预防功能尤为明显且显得更为重要，因为环境一旦遭受破坏就难以恢复原状，所以法律有必要在环境侵害尚未发生或尚未完全发生时就容许公民适用司法手段加以排除，从而阻止环境公益遭受无法弥补的损失或危害；

　　再次，环境公益诉讼并非一种独立的诉讼类型与领域，而只是一种与原告资格认定相关的诉讼方式和手段，这种诉讼形式既可在行政诉讼中采用，亦可适用于民事诉讼程序；如被诉的对象是对环境公益造成侵害或有侵害之虞的行政机关或其他公共权力机构，即为适用于行政诉讼程序的环境行政公益诉讼，如被诉对象是公司、企业、其他组织或个人，即为适用民事诉讼程序的环境民事公益诉讼。

　　我们以为，环境公益诉权具有以下特征：

　　1.环境公益诉权本质上应该是一种预防性诉权。作为构成诉权基础的诉的利益，大陆法系传统观点认为，诉的利益是一种法律上正当的利益；诉的利益是一种现实存在的利益；诉的利益是直接的个人利益。但是，法国民事诉讼理论认为，“预防性诉权”应当是个例外。预防性诉权是指，当事人行使诉权的目的是为了预防将来损害事实或争议的发生。作为环境公益诉权基础的诉的利益，当然属于法律上正当的利益，可以是现实存在的利益，但也可以是现实存在发展到将来仍然存在的利益，比如环境公共利益就是这种利益；包括直接的个人利益，但也可以是间接的个人利益，甚至与个人利益无关，因为公共利益就是由个人利益组成的。权利主体行使环境公益诉权是环境法的预防为主原则在程序法上的具体体现，环境公益诉权除了具有主要的预防性功能之外，对于现实发生的损害公益的行为，仍具有事后补救的作用。

　　2.环境公益诉权是一种效益型诉权。与传统民事诉权或者行政诉权相比较，环境公益诉权明显在诉讼效益上占优势。例如，某企业的废水污染了整条河流，危害全流域的居民，而当地环保部门置之不理，某居民试图运用法律手段来维护全流域居民的环境利益。按照现行的制度只能通过下述途径解决问题：（1）该居民依法向环保部门举报该企业的污染行为，并要求其制止和处罚；（2）在该环保部门仍然置之不理的情况下，该居民针对该环保部门的不作为提起行政复议或行政诉讼；（3）复议机关或法院支持该居民的主张，决定或判决该环保部门处理该企业的污染行为；（4）该环保部门调查、处理该企业的污染行为，企业不服处理而提起行政复议或行政诉讼；（5）最终由法院判决该企业败诉，从而制止污染行为并使该企业受到处罚。但是，如果实行公益诉讼制度，该居民可以直接以该企业为被告对其污染行为提起诉讼，法院就可以直接制止污染行为并处罚该企业。这种比较表明，公益诉讼的确是一种高效益的选择。仅仅依据传统民事诉权或者行政诉权，仍然能够解决涉及环境公益侵害与保护的纠纷，但是，其交易成本要远远大于诉诸环境公益诉权的成本，因此，在涉及环境公益受损的救济上，设立并发展环境公益诉权是一种明智和高效益的选择，减少交易成本，可以在一定程度上实现帕累托最优。

　　3.环境公益诉权是以环境优先为正当利益的诉权。在环境公益诉讼中，经常面对的是具有相当正当性的环境损害行为带来的利益与环境公共利益之间的利益衡量，因为多数影响环境的行为或者活动在刚刚开始阶段，往往是具有造福公众、服务国民的合理性，或者是直接给国家纳税、间接给国民带来福祉的企业，具有显著的、具体可见的经济利益，况且某些环境损害行为可能导致的严重后果尚处于潜伏阶段，企业的继续存在或者已经开始的开发行为仍具有相当的合理性，这时需考虑的是环境利益优先原则，基于环境利益是人类生活之根本，环境利益具有代内公平、代际公平之普遍特性，环境利益是可持续发展的基础，得以行使环境公益诉权，因此，若考虑环境公益诉权的诉之利益，首要的就是环境利益，并且环境公益优先于其他属于公共利益的事业，当然更优先于私益性质的事业。环境公益诉权的确立、行使，均应该建立在环境优先的正当利益基础上。

　　4.环境公益诉权的主体多元化，只要符合法律授权的条件，任何国民及其延伸组织都可以成为环境公益诉权主体，包括有直接利害关系者、有间接利害关系者、甚至无利害关系者；环境公益诉权的客体，即诉权指向的对象，主要有两种：一种是公民、法人、或者其他组织的单个环境损害行为或者混合环境损害行为或者共同环境损害行为；另一种是针对行政机关的作为或者不作为，而且以后一种为环境公益诉权的主要对象。如在美国，尽管法律授权任何公民对任何违反环境法规的人或者其他法律主体提起公民诉讼，并在管辖权和诉讼费用问题上作了有利的规定，公民仍然较少运用这一武器对付污染者。据统计，到1983 年为止，全美根据《清洁空气法》的公民诉讼条款对污染者起诉的案例不到12 起。公众，尤其是公众环保团体，一般倾向于对另一种被告———行政机关运用公民诉讼这一法律武器。因为公众或公众环保团体认为把有限的精力、时间和经费用在促使政府完善或执行环境法规和规章上比用在取缔个别污染源上更有意义。