旅游环境管理

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　　旅游环境管理是环境管理的有机组成部分，是对旅游区域的资源与生态环境的管理。它是通过调整人们的旅游经济行为，实现旅游业发展与环境保护的协调。其基本概念是：运用规划、法律、经济、技术、行政、教育等手段，对一切可能损害旅游环境的行为和活动予以限制、禁止，从而协调旅游发展与环境保护之间的关系，使得旅游经济得到长期、稳定的增长，以实现经济效益、环境效益、社会效益的有机统一。旅游环境管理通过利用各种手段鼓励、引导甚至强迫人们保护环境，对环境保护具有极其重要的意义。^[1]

　　环境管理，其研究对象应包括人、物、资金、信息和时空五个方面，旅游环境管理的对象也不外乎这几个方面。

　　(1)人是管理的一个主要对象。限制人类损害环境质量的行为是环境管理的主要任务。管理包括对人的管理和对其他对象的管理，而对其他对象的管理又是靠人去推动和执行的。管理过程是一种社会行为，是人们相互之间发生复杂作用的过程。管理过程各个环节的主体是人，人与人的行为是管理过程的核心。在旅游环境管理中所涉及的人是与旅游有关的人，包括旅游者、旅游地居民、旅游开发者、经营者和领导者。

　　(2)物也是管理的重要研究对象。旅游环境管理可以认为是为实现预定环境目标而组织和使用各种物质资源、合理开发利用旅游资源的全过程。旅游环境管理的根本目标是协调旅游经济发展与环境保护的关系。

　　(3)资金是管理系统赖以实现其目标的重要物质基础，也是管理的研究对象。从社会经济角度出发，旅游经济发展使用了旅游资源，消耗了环境资源，降低了旅游环境质量，但又为社会创造了就业机会，增加了经济总量。

　　(4)信息系统是管理过程的“神经系统”，信息也是管理的重要对象。信息是指能够反映管理内容的、可以传递和加工处理的文字、数据或符号，其常见的形式有资料、报表、指令、报告和数据等。管理中的物质流、能量流，都要通过信息来反映和控制。只有通过信息的不断交换和传递，把各个要素有机结合起来，才能实现科学的管理。

　　(5)任何管理活动都是在一定的时空条件下进行的，旅游环境管理的～个突出特点是时空特性日益突出，所以时空条件也成为管理的一个研究对象。管理活动处在不同的时空区域，就会产生不同的管理效果。各种管理要素的组合和安排，也都存在一个时序性问题。按照一定的时序，管理和分配各种管理要素，则是旅游环境管理中的一个重要问题。

　　1．综合性

　　旅游环境管理是旅游科学与环境科学、管理科学交叉渗透的边缘学科，具有高度的综合性，主要表现在其对象和内容的综合性以及管理手段的综合性。

　　由于旅游业的综合性产业的特点，所以旅游环境管理的范围涉及区域的旅游、交通、文化、文物、民族、宗教、城建、环保、工商、卫生、公安、工业、农业、商业、林业、水利等部门。此外，环境污染和破坏的防治工作是一项包含社会、经济、文化、生态等多要素的系统工程，任何单一的办法或措施都不可能奏效，必须采取法律的、经济的、行政的、科技的、教育的配套办法，并将其有机组合起来进行综合应用，才有可能取得成效，所以，旅游环境管理具有高度的综合性。

　　2．区域性

　　不同国家、地区的旅游环境问题的内容和特点也不同，旅游环境问题由于自然背景、经济发展水平、交通条件、环境质量标准、社会文明程度、资源开发程度等方面的差异，存在着明显的区域性。因而区域性成为旅游环境管理的一个重要特点，这就决定了旅游环境管理必须根据区域环境特征，因地制宜地采取不同措施，以地区为主进行环境管理。即旅游环境管理的手段、制度等的运用，要注意结合当地环境问题的特点，不能一概而论。

　　3．广泛性

　　环境问题如果没有公众的合作是难以解决的。因此，要解决旅游环境问题，还必须通过环境教育，使人们认识到保护旅游资源与环境的重要性。因此旅游环境管理还要依靠旅游者、旅游地居民、旅游部门与环保部门乃至政府其他相关部门等的广泛合作，所以旅游环境管理又具有相当的广泛性。

　　旅游环境管理的内容相当繁杂，如按旅游环境的属性分类，旅游环境管理大致可以分为自然生态旅游区环境管理和人文社会旅游区的环境管理。由于旅游城市汇集了众多的旅游吸引物，尤其是文物古迹和城市风光，城市旅游环境便综合了自然生态旅游环境和人文社会旅游环境。因此，旅游环境管理还应把旅游城市环境管理单独作为一个方面，与自然生态旅游环境管理和人文社会旅游环境管理并列，共同构成旅游环境管理的基本内容。

　　按照旅游环境管理的性质分类，可分为：

　　1．旅游环境的计划管理

　　旅游环境的计划管理是有计划的优化利用旅游区环境资源的前提条件。通过制定旅游环境规划，使之成为旅游区经济社会发展规划的有机组成部分；应用环境规划指导环境保护工作，并结合实际情况检查和调整环境规划，促使旅游区环境资源得到合理化利用。

　　2．旅游环境的质量管理

　　旅游环境的质量管理是旅游环境管理的核心，是环境管理的根本目标。旅游环境的质量管理是为了保持适宜开展旅游活动所必需的环境质量而进行的各项管理工作。旅游环境质量管理的一般内容包括正确理解和实施环境质量标准；建立描述和评价环境质量的恰当的指标体系；建立环境质量监控系统并调控至最佳运行状态；根据环境状况和环境变化趋势的信息，进行环境质量评价，定期公布环境状况信息，研究确定环境质量管理的重点领域和管理程序等。

　　3．旅游环境的技术管理

　　旅游环境的技术管理主要包括制定旅游环境污染和破坏的防治和保护的政策和技术，制定合理的游览线路，以协调旅游经济发展与环境保护的关系。旅游环境技术管理工作主要有：制定旅游环境质量标准和旅游污染源排放标准；制定旅游区污染防治技术等。

　　4．旅游环境的监督管理

　　旅游环境的监督管理是指运用法律、行政、技术等手段，根据国家或地区环境保护的政策、法律法规、环境标准、环境规划的要求，对旅游景区的环境保护工作进行监督，以保证各项环境保护政策、法律法规、标准、规划的实施。这是环境管理的一项重要的基本职能，是环境保护法赋予环境保护行政主管部门的权力。

　　旅游环境管理原则是指观察旅游环境管理现象和处理旅游环境管理问题的思维尺度和行动准绳：可以认为，在旅游环境保护领域，所有的利于强化社会组织和管理机构的旅游环境保护职能、发挥管理作用的规章和程序都属于旅游环境管理原则。

　　1．因地制宜原则

　　有效的环境管理必须遵从因地制宜原则。任何环境管理实践都必须从具体实际出发，而不能凭主观臆断行事，即面对特定区域(旅游目的地)的旅游环境，能够根据现实情况，能动地选择合适的理论和方法，以解决实际环境问题。

　　从管理思想史上看，这一原则的思想内核来源于现代管理的权变管理思想。它要求旅游环境管理者辩证地对待旅游环境管理理论与实践，在一定的现实条件下，从客观管理实践出发，充分认识旅游环境的特点，选择符合实际的管理方法。

　　2．机构优化原则

　　环境管理的核心是对人的管理，或者说人是环境管理中的最重要的因素。从管理的角度来看，做好旅游环境管理的组织机构建设尤为重要，是体现管理效率和效应的根本保证。机构优化原则的基本内容体现在三个方面：即组织管理机构具有层次性；不同机构主体应被授予不同的权力，实现不同的利益；不同专业岗位结构必须动态对应。

　　3．奖惩激励原则

　　在旅游环境保护中实行奖励和惩罚两种手段进行激励。激励是指通过一定的形式和手段对那些为环境保护做出贡献的单位团体、企业和个人从正面进行鼓励和表彰，以保护和调动他们的环境保护的积极性，推动环境管理活动向预定方向和目标前进。激励分为物质激励和精神激励两种。惩罚是指通过一定形式和手段对违反国家环境保护法律、法规和有关政策的单位团体、企业和个人从反面进行制裁，迫使违规者终止环境污染和生态破坏活动，减少或消除环境危害，同时，通过惩罚，提高人们的环境意识，规范资源开发和生产行为。惩罚包括刑事惩罚、经济惩罚、行政惩罚和精神惩罚四种。

　　4．信息反馈原则

　　信息反馈原则是指通过建立管理信息系统反馈机制来调整和优化系统的决策和运行，以减少决策的失误，提高管理效率，实现管理目标的原则。

　　旅游环境管理活动涉及复杂多变的内部与外部环境。管理的成败，关键在于该系统是否具有良好的信息反馈机制，能否提供及时、准确的反馈信息。管理理论与实践都证明了一个规律：缺少信息反馈机制的系统，管理效率与系统功能都很低下。

　　旅游环境管理必须实现生态环境与旅游经济双重管理目标，正确地认识和处理生态环境和旅游经济两个目标的关系，是旅游环境管理的核心问题。要想持续地取得较好的旅游经济效益，需要对环境和经济双重管理目标不断优化，而实现优化最重要的一点就是要把双重管理目标放在同等重要的位置上，进行同步规划、同步运作，而不是用传统的经济效益标准指导旅游开发。忽视对生态环境的保护会造成对生态环境的破坏。要实现生态环境与旅游经济双重优化的环境管理目标，必须树立环境和经济同步发展、平衡发展的思想，把生态效益和经济效益相互推动的关系贯穿到旅游经济活动的全过程。通过生态环境目标的实现，为旅游经济目标的实现创造有利的自然条件；通过旅游经济目标的实现，为生态环境目标的实现创造丰厚的物质基础。

　　我国旅游环境管理大体上有四项主要任务：

　　第一，贯彻国家和地方关于旅游资源与环境保护的方针、政策、条例、规划和计划以及国家宪法和国家明确规定的环境保护方针、任务、要求和具体措施。旅游环境管理的首要任务就是贯彻并实施这些法令和政策。各旅游区可根据国家有关法律政策来制定本区域的管理办法。

　　第二，合理开发利用自然旅游资源，减少环境污染和破坏，维护生态环境的良性循环，促进旅游经济的持续发展。因为环境问题的产生往往是由于人们在经济活动中不合理地开发和利用自然资源而造成的，因此必须通过加强管理来促进对旅游资源的合理开发利用。

　　第三，创建一个清洁、优美、生态安全和高度文明的人类生存环境，保护旅游者及当地人们的身心健康。旅游环境管理的一个重要任务，就是在发展旅游经济的同时保护好环境，以获得最佳的环境效益、经济效益和社会效益。

　　第四，开展旅游环境科学研究、旅游环境监测和旅游环境教育，普及旅游环境科学知识，提高全民族环境意识，为发展旅游环境保护事业服务。

　　虽然旅游环境管理的主体多元化，但旅游环境管理大致有规划、协调、监督和指导四大基本职能。

　　(一)旅游环境管理的规划职能

　　规划是人们对于未来活动所做的安排。根据规划的时间长短可将环境管理规划分为中长期规划与短期规划，中长期规划一般在5～10年以上，主要确定未来活动所要达到的目标、实现目标的步骤及重要措施；短期规划一般在5年以下，主要是把规划目标具体化，并落实实现目标的可行性措施和行动方案。由于旅游资源的损坏和旅游环境的污染有一个时空上的渐变过程，如果出现长时间积累、范围较大的旅游资源损坏和旅游环境污染，短时间内则很难改变并恢复到良好状态，其代价是惨痛的。而且，有些旅游资源及其环境遭受破坏和污染后就不可能恢复。因此，不仅要采取一些应急措施，治理眼前的旅游环境污染和破坏，而且要制定中长期规划，确定某一时期内应达到的环境保护目标以及应采取的相应步骤和主要措施，以免重走国外旅游发达国家“先污染，后治理”的痛苦之路。

　　(二)旅游环境管理的协调职能

　　旅游环境管理的协调职能是指整合与旅游环境保护有关的各行业、单位和个人的力量，形成一种合力，实现旅游环境管理的预期目标。旅游环境管理的协调职能，可以减少旅游环境保护各环节、各要素间的相互脱节和相互矛盾，建立相互配合的正常关系，步调一致，分工协作，共同完成旅游环境保护的目标。旅游环境的管理实际上是一种交叉管理。例如，环保、林业、公安等部门对珍稀物种和野生动物的管理，旅游、工商、税收、物价等部门对旅游市场秩序的管理等。由于旅游环境管理的内容和范围极为广泛，其主体又是多元化的，客观上也需要进行协调。旅游环境的保护仅靠旅游部门、环保部门很难奏效。所以，在有些情况下，需要相应一级政府出面协调。

　　(三)旅游环境管理的监督职能

　　旅游环境管理的监督职能是管理主体监察管理相对人在旅游及有关活动中的行为和结果，判断是否与管理目标相背离或偏离，督促相关单位、个人遵守和执行旅游环境保护的法规、规划、规定和标准，这样，规划才能得到贯彻实施。要实现旅游环境管理的监督职能，必须具备两个基本条件：一是要有健全的执行监督的依据，主要包括旅游环境规划、法规、标准以及旅游环境监测等：二是要有管理主体的权威性，能够名正言顺地执行国家赋予的监督职能。

　　旅游环境管理的监督职能，不能只是针对旅游及其相关活动过程的结果，而应贯彻于被管理者活动的整个过程。对旅游及其相关活动进行全过程的监督管理，有助于旅游环境的保护。

　　(四)旅游环境管理的指导职能

　　旅游环境管理的指导职能着重告诉被管理者“怎样去做”，包括指导如何搞好旅游环境管理和如何搞好旅游环境建设两个方面。其具体工作是指导防治旅游环境被污染和破坏，总结、交流和推广旅游环境管理和建设的经验，为旅游区点提供投资省、效果好的防治旅游污染和破坏的实用技术，组织开展旅游环境保护教育、宣传活动等。

　　强化旅游环境管理，对作为旅游发展基础的旅游资源及环境进行有效的保护和建设，无疑是十分重要和必要的。就我国当前旅游发展的实际情况来看，强化旅游环境管理的主要措施有以下四个方面。

　　(一)加强旅游环境管理政策、法规的制定、监督和执行

　　要加强旅游环境管理政策、法规的规定，更要重视这些政策、法规的监督、执行。旅游环境管理的实质，是制定健全完善、切实可行的政策、法规，为有关单位和个人提供行业和活动的准则，从而有效地影响有关单位和个人的活动。强化旅游环境管理，不仅要制定相应的政策、法规，规定和有关单位和个人行为与活动的准则，而且这些政策、法规也必须是健全完善的、切实可行的。健全完善的政策和法规其覆盖范围要足以限制有关单位和个人任何可能损害和破坏旅游环境的行为和活动；而切实可行是指政策、法规必须符合客观实际，让有关单位和个人知道哪些是应该做的，哪些是不应该做的。

　　由于我国正处于社会主义初级阶段，旅游业的恢复、发展不到20年的时问，人们的法律意识还不很强，有法不依、执法不严、违法不究等现象时有发生。而即使有了健全完善的、切实可行的旅游环境管理的政策、法规，如果没有强有力的和有效的监督管理，最后也将等于一纸空文。因此，旅游环境管理主体必须按照旅游环境管理法律、法规进行监督管理，真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

　　(二)建立和健全统一领导下的分工协作的旅游环境管理体制

　　我国旅游环境管理的目标，是建设和维护优美、舒适、安全、卫生的旅游环境。旅游环境管理的内容和范围极为广泛，仅靠旅游、环保等部门难以实现目标，必须在相应一级政府的统一领导下，各部门、各单位合理分工、密切协作。有了统一领导下的分工协作的旅游环境管理体制，就有了强化旅游环境管理的组织保证。

　　(三)增强公众特别是领导者和管理者的环境意识

　　在我国，领导者和管理者对某项工作是否重视，是该项工作能否做好的关键。同理，领导者和管理者的环境意识对旅游环境的建设和保护关系极大。另外，旅游环境管理必须有广泛的群众基础，必须有广大群众的理解和支持，使他们愿意接受管理和乐于参与管理。

　　(四)大力采用科学技术手段

　　要大力采用科学技术手段，防治旅游环境污染和破坏，保护旅游环境，使旅游资源得到持续利用。在许多微观的、局部的旅游环境保护中，采用科学技术的手段，如生物手段、化学手段、物理手段和工程手段等，将会产生较好的效果。

　　目前，中国的环境管理有三大政策，即“预防为主、防治结合”的政策、“谁污染谁治理、谁开发谁保护”的政策和“强化环境管理”的政策，这些政策同样适用于旅游环境管理。但这些政策必须具体化、规范化、制度化，并具有可操作性，才能成为人们行为和活动的准则。旅游环境管理制度是具体化、规范化、制度化的政策，具有强制性，可以推动、促进旅游环境的保护。

　　(一)把旅游环境保护纳入国家和地方的环境保护计划及旅游发展战略

　　一个国家或地区国民经济与社会的发展，必须充分考虑到经济、社会与环境的相互协调，必须把环境保护纳入到国民经济与社会发展计划和规划当中，如五年计划和十年规划。此外，还应把国民经济与社会发展计划和规划当中的环境保护部分，具体化为专门的环境保护计划，同时要充分考虑到旅游环境保护问题，并将其纳入国家和地方的环境保护计划之中，并成为环境保护与管理的计划制度。

　　旅游业正在成为我国和许多省、地、市、县国民经济中的先导产业和第三产业中的重要产业，制定旅游发展计划和规划是很重要和很必要的。在旅游发展计划和规划中，同样应该充分考虑旅游资源及环境的保护问题。

　　(二)旅游环境影响评价制度

　　旅游环境影响评价是指对可能影响旅游环境的旅游开发、建设以及其他工程建设和活动，事先进行调查、预测和评价，为防止和减少旅游资源破坏及环境污染等制定最佳方案。

　　旅游环境影响评价制度是旅游环境管理中贯彻“预防为主”的一项基本原则，也是防止新的污染、保护旅游环境的一项重要制度。事实证明，在旅游开发、建设工程和旅游项目运行之前，进行必要的旅游环境影响评价，可以有效地避免和减少对旅游环境的污染和破坏。

　　(三)“三同时”旅游环境管理制度

　　“三同时”制度是指要求旅游及相关企事业单位在进行新建、改建、扩建工程时，对其中的环保工程同时设计、同时施工、同时投产的旅游环境管理制度。“三同时”制度与旅游环境影响评价制度相辅相成，是防止旅游环境污染和破坏的两大“法宝”，是加强旅游开发建设及其建设项目环境管理的重要措施，也是保护旅游环境有效的经济和法律手段。

　　(四)旅游城市环境综合整治定量考核制度

　　旅游城市不仅有众多的自然、人文景观，而且以各自的风格和特色吸引着八方旅游者。旅游城市是旅游目的地、依托地和集散地，在旅游发展中起着十分重要的作用。

　　1988年9月，国务院环境保护委员会发布了《关于城市环境综合整治定量考核的决定》，考核范围包括城市大气、水体、噪声、固体废物、绿化五个方面，共20项指标。这一制度所设置的考核指标，体现了一般城市的环境建设和环境质量的主要方面。而对于旅游城市来说，考核范围还应扩大，考核指标还应增加一些，特别要考虑到旅游业发展和旅游者的各种需求，如交通、购物、社会治安等。我国旅游管理部门应会同有关部门，参照城市环境综合整治定量考核制度，建立旅游城市环境综合整治定量考核制度。

　　(五)旅游环境保护目标责任制度

　　旅游环境保护目标责任制度，是通过签订责任书的形式，具体规定旅游区(点)和旅游城市的负责人和管理者，应在经营管理和各自任期内完成的保护目标和任务，并要把环境保护工作状况列入各级政府领导的政绩考核范围。实行旅游环境保护目标责任制度，可使旅游环境保护的内容纳入旅游区(点)和旅游城市负责人和管理者的日常工作范围，给其一定的责任压力，有助于提高他们的环境保护意识，有助于将旅游环境保护工作列入当地的国民经济与社会发展计划和规划，调动各方面、各行业的积极性，共同保护和创造良好的旅游环境。

　　(六)环境保护“一票否决”制度

　　环境保护“一票否决”制度，是指各级环境保护部门有权否决不执行环境管理制度的项目的立项、干部的留任与提拔、企业的“升级”、单位和个人的“评选先进”等。从建立市场经济条件下的环境保护体制来看，环境保护体制应该是市场下政府协调互补的体制。对一些企业和个人不合理配置环境资源、外部不经济等行为，政府应该进行宏观调控或干预，其中包括行使“一票否决”权。