巴塞尔体制

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　　巴塞尔体制是指自巴塞尔委员会成立以来，针对接连不断的国际银行倒闭事件及成员国共同关心的监管问题而制定并发布的巴塞尔文件中所确定和阐发的有关银行监管的原则、规则、标准和建议的总称。

　　针对工业发达国家将有害废物倾倒到发展中国家和经济转型中的国家(UNEP，2003)这一现状，巴塞尔公约于1989年被国际社会通过，并于1992年开始实施。到2005年8月为止，包括中国在内共有168个国家加入该公约。公约的根本目的是控制和减少公约所管制的危险废物和其他废物的越境转移，防止和最大限度减少废物的产生，对废物进行环境无害管理，促进清洁生产技术的转让和使用。

　　针对工业发达国家将有害废物倾倒到发展中国家和经济转型中的国家(UNEP，2003)这一现状，巴塞尔公约于1989年被国际社会通过，并于1992年开始实施。到2005年8月为止，包括中国在内共有168个国家加入该公约。公约的根本目的是控制和减少公约所管制的危险废物和其他废物的越境转移，防止和最大限度减少废物的产生，对废物进行环境无害管理，促进清洁生产技术的转让和使用。

　　自20世纪70年代以来，随着经济全球化和金融自由化的迅速扩展，跨国银行业务亦如雨后春笋般在全球范围内蓬勃发展。跨国银行的业务及风险具有其独特的内容。单个国家的金融管理当局难以对其进行全面有效的监管。一旦发生风险（诸如利率风险、汇率风险或信用风险等），其后果将突破单个国家的界限，波及某一特定区域甚至全世界。因此，“如何对跨国银行的各种业务进行全面、有效的监管，成了跨国银行监管中的一大难题，也是摆在各国金融监管当局面前共同的、刻不容缓的课题。为此，国际社会开始呼吁国家之间的联合监管，寻找能够把跨国银行的全部活动纳入国际监管网络之中的可行之径。”为加强合作，在国际银行监管领域，先后成立了许多国际性或区域性组织，并形成了国际合作的银行监管机制。其中，最具影响力的组织当属巴塞尔委员会（theBasleCommittee）。针对接踵而至的国际银行倒闭事件以及金融监管问题，该委员会围绕着国际银行业的审慎监管和风险防范提出并阐述了一系列原则、标准和建议，最终形成了著名的“巴塞尔体制”（theBasleSystem）。其包括跨国银行的合作监管体制、国际银行的资本充足监管标准、有效银行监管核心原则以及银行业务的风险管理准则。随着巴塞尔原则和标准在世界范围内的推广和实施，巴塞尔体制在国际金融领域内的权威性逐渐得到公认。“其所确立的基本原则和标准已被广泛接受为关于银行监管的‘国际惯例’或‘国际标准’。”为健全和完善我国金融体制，逐步和国际金融监管惯例接轨，我国也多次公开表示将采用巴塞尔协议所通过的银行业审慎监管原则进行金融监管。这对于防范和化解金融风险，促进我国银行业走向国际市场，提高其国际竞争力有着重要意义。

　　(一)资本充足管制原则

　　巴塞尔委员会于1988年制定的《关于统一国际资本衡量和资本标准的协议》,其基本精神就是要求银行监管者根据银行承受损失的能力确定资本构成,并依其承担风险的程度规定最低资本充足比率,建立风险加权制。根据资本构成和风险权数的确定,该协议要求资本充足率,即银行总资本与总加权风险资产的比率应达到8%,其中核心资本的比重不低于4%,且以并表计算为基础。此后,1988年的《巴塞尔协议》又经历了多次修改,并在1996年《资本协议市场风险修正案》中将市场风险也纳入资本监管体制。1999年6月,巴塞尔委员会又提出了《银行资本充足的新结构》,建立了新的资本充足框架的三大支柱,即:资本充足结构、监管者对银行资本充足的制约、市场对银行资本充足的制约。

　　(二)跨国银行机构的合作监管原则

　　1975年巴塞尔委员会通过的第一个协约《银行外国机构的监管原则》为各国银行监管当局构划一个国际合作的蓝图,提出国际银行监管不留空白点和监管必须充分的目标,并就国际银行的流动性和清偿力监管初步界定了母国监管当局和东道国监管当局的责任和区别。1983年协约修订,增加了对国际银行集团进行整体监管的内容,提出母国当局应把监管工作延伸于国内和国外的全部分支机构及其附属机构的要求,并对国际银行集团的内部组织结构作了明确的界定说明。1990年又补充了包括银行经营许可证的对内和对外授权,母国和东道国之间的信息交流、排除银行秘密的障碍和银行审计的重要作用等内容。1992年委员会正式提出了国际银行监管的最低标准。内容分4个部分:

　　(1)银行监管当局应该具备执行银行整体监管的能力。

　　(2)新设银行的国外机构,应该预先得到银行母国当局和东道国当局的事前同意,母国和东道国当局应互相咨询和借此机会建立信息交流的渠道。

　　(3)母国监管当局执行整体银行监管应可从有关银行的所有国外分支机构直接获得信息资料,可对银行定出同意其扩张的条件,以及可对银行机构执行现场检查。

　　(4)如果设立银行机构的最低标准不能满足,就应当禁止创设有关的境外金融机构,或者提出条件限制。上述一系列文件建立了跨国金融监管国际合作两大基石,即:任何跨国金融机构都应统一得到监管;监管的国际合作应是充分有效和权责明确的。

　　(三)银行风险管理原则

　　随着国际银行业的迅速发展,信用风险之外的风险对银行的危险越来越大,为此,巴塞尔委员会发布了大量文件,如1991年《大额风险信用暴露的衡量与控制》,1997年《利率风险管理原则》,1994年《衍生金融工具风险管理指南》,1995年《金融企业集团的管理》等等。通过上述文件,巴塞尔委员会已大体建立起对于银行业务的风险管理框架,涉及信用风险、市场风险、利率风险、流动性风险、操作风险、法律风险、声誉风险等诸方面。分析、比较这些文件的宗旨和内容,它们的基本思路是一致的,即通过加强外部监管和内部控制,确保银行恰当地识别、衡量、监测和控制经营风险,但其侧重点和规范方法又各具特色。其中,有关信用风险的文件主要是从信用风险的来源着眼提出并阐述了防范和控制风险集中及大额风险暴露、关联贷款、国家风险等原则和方法。有关利率风险管理的文件则主要从银行本身的管理机机制出发就董事会和高级管理层的有效监督、完善的风险管理政策和规程、合适的风险衡量和监控机制、全面的内部控制以及银行监管者的有效监管等方面提出利率风险管理的指导原则。

　　(四)有效银行监管核心原则

　　1997年9月,巴塞尔委员会继《巴塞尔协议》颁布近十年之际,发布了《有效银行监管的核心原则》,从银行监管的角度提出了有效监管体系必备的25条基本原则,其核心内容:(1)必须具备适当的银行监管法律、法规;监管机构要有明确的责任、目标和自主权等;(2)必须明确界定金融机构业务范围、严格银行审批程序;监管者对银行股权转让、重大收购及投资等有权审查及定立相关标准;(3)重审《巴塞尔协议》关于资本充足率的规定,强调监管者应建立起对银行各种风险进行独立评估、监测、管理等一些列政策和程序,并且要求必须建立起风险防范及全面风险管理体系与程序,以及要求银行规范内部控制等;(4)必须建立和完善持续监管手段,监管者有权在银行未能满足要求或当存款人安全受到威胁时采取及时的纠正措施,直至撤消银行执照;(5)对跨国银行业的监管,母国监管当局与东道国监管当局必须建立联系,交换信息,密切配合;东道国监管者应确保外国银行按其国内机构所同样遵循的高标准从事当地业务。由此可见《核心原则》是对银行业进行全方位的风险监控,,将建立银行业监管的有效系统作为实现有效监管的重要前提,注重建立银行自身的风险防范约束机制,并且明确提出了对银行业进行持续监督的方式,还要求对跨国银行业务实施全球统一的监管。《核心原则》使得国际性金融机构与各国银行监管机构在对银行业全方位监管方面已经趋同化,必将对国际银行业的经营与监管产生深远影响。

　　(一)转变监管理念,建设法治监督

　　1．加快金融立法特别是风险管理步伐,建立和完善金融法律体系。

　　建立科学完备的金融法律体系,是建设法治监督的必要前提和基础。首先,要抓紧修改、整理和完善《人民银行法》、《商业银行法》、《担保法》等金融法规,如可在《商业银行法》中对行政干预银行授信的问题,制定暴光机制及处罚措施,进一步明确商业银行和各级政府的关系。还可在《商业银行法》中根据巴塞尔资本充足管制的相关内容,对商业银行建立和维持与其风险状况相适应的评估总量资本的一整套程序、维持资本水平的战略、内部资本充足率的评估程序及其战略、实际资本低于抵御风险最低水平的补救措施作出原则性规定;根据市场约束的内容,对于商业银行建立信息披露机制作出框架性的法律规定。其次,应尽早出台银行业监管法规和商业银行市场准入、退出法规,包括《金融机构接管法》、《金融机构破产法》、《金融机构兼并收购管理办法》等,从而为制度化、规范化的监管提供法律基础。

　　2．严格金融执法,建立有效的惩戒机制。

　　长期的人治金融,造成了权大于法、人情大于法的现象在银行监管中屡见不鲜,其根本原因是执法不严、监督不力。我国的监管要与国际接轨,就必须尽早完成从人治向法治的转变。为此,我们必须切实严格执法手段、不断增强执法力度,建立有效的惩罚机制。首先,应当在银行监管队伍和司法队伍中建立执法、守法责任制,提升监管人员和司法人员的法治素养和法治能力;其次,应当切实加大对监管违法者的惩罚力度,严格实施经济、行政处罚,必要时还要追究刑事责任。

　　(二)提高银行资本充足率,改善银行资本结构

　　银行资本充足率是巴塞尔协议所确定的金融审慎监管的核心,我国在提高银行资本充足率,改善银行资本结构上可采取以下途径:

　　1．通过国家财政增资、降低金融机构所得税,加速金融机构资金流转;商业银行应降低贷款资产风险度,减少信用放款,增加担保、抵押放款,提高贷款质量和安全性。降低风险权数资产比例。风险权数资产比例降低,提升资本充足率,还可增加银行盈利再从盈利分成中增加银行资本。

　　2．通过发行长期债券、固定资产重估、适当提高准备金比率等方式,增加附属资本。

　　3．借鉴巴塞尔协议,完善核心资本和附属资本的定义,运用信用换算系数对不同类型的资产负债表外的业务项目和交易信用风险进行分析,把表外业务纳入监管。

　　4．建立科学的资本充足率监测、预警系统,在计算方法上可参考巴塞尔委员会1999年6月3日最新颁布的《银行资本充足新结构》,银行建立内部资本充足目标,并由监管者审查,由市场约束。

　　(三)从合规性监管向风险性监管转变,实现全面风险管理

　　首先,银行机构在制定内部风险管理原则和监管指标时,应当将银行可能面临的市场风险以及其他风险如利率风险、操作风险包括之内,推行全面风险管理。在具体的操作方法上,中央银行可以根据利率风险的具体状况确定最低资本充足率,同时另外考虑操作风险所需配置的资本金。这也显示出,如果不能对利率风险和操作风险进行很好的管理,就会加大银行风险程度,势必需要配置更高水平的资本金。根据银行风险管理原则及新协议监管约束的内容,我国的金融监管局一定要加强对国内银行经营的监管力度,利用现场检查、场外评估、与内部管理层沟通等方式获取更多的银行经营信息,并通过提高银行透明度的标准,使银行更加公开地经营。

　　其次,落实监管约束的要求,很大部分需要银行自身的自觉性和国内监管当局的监管力度,如果银行上市,让公众共同监督银行的各种状况与经营行为,会令银行增加经营透明度的自觉性,同时也令监管当局更好的监管国内的所有银行,避免商业银行经营的不规范性。银行上市在我国似乎是大势所趋,国外大多数银行都是上市银行,而在我国却为数不多,而上市就需要银行公开所有经营资料,这个是支柱二的核心。

　　(四)发挥市场约束机制的作用,构建以市场为导向的监管模式

　　巴塞尔体制下银行有效监管的三大支柱之一就是市场约束,监管部门必须促使商业银行进行充分的信息披露,使其广大利益相关者,如投资人、债权人、存款人、监管者等对其经营行为与效益进行评价。在我国,市场约束机制的作用微乎其微,因此,必须通过相关改革,创造市场机制发挥作用的环境,构建以市场为导向的监管模式。

　　1．完善信息披露制度。

　　信息披露是市场约束机制发挥作用的关键。2002年5月,中国人民银行发布《商业银行信息披露管理暂行办法》,这是我国商业银行信息披露管理方面一个里程碑式文件,有助于改变我国商业银行重监管信息、轻公开信息的习惯,推动我国监管与国际监管标准接轨。我国商业银行应根据《暂行办法》和巴塞尔新协议的要求,尽快使信息披露规范化、制度化、长期化。监管部门应根据我国信息披露薄弱点,重点强化对商业银行风险披露监管,保证信息披露工作真实性、合规性。

　　2．借助中介机构对商业银行实施审计监督,中介机构是指外部审计师、会计师、律师和外部评级机构。

　　银行监管当局可借助中介机构发挥以下作用:审计、合适商业银行的财务会计报表及相关数据;对商业银行实施现场检查;对商业银行实施外部评级;提高信息披露的客观性和权威性,强化市场约束。从我国中介机构的发展现状来看,中介机构协助银行监管当局工作,必须取得银行监管当局的资格认可。监管当局应制定有关中介机构行为的规范,督促商业银行接受外部审计,监督中介机构的行为和审计报告质量。

　　3．建立健全相关市场,培育市场约束机制。

　　对商业银行来说,其所面临外部市场约束包括以下几种:银行市场约束、资本市场约束、银行经理市场约束。我国银行市场由于历史原因,一直集中度比较高,竞争强度比较低,如四大国有银行占有60%市场份额。我们应当抓紧发展中小银行和民营银行,改善银行市场结构,打破垄断,促进公平竞争;加快国有独资银行股份制改造,推动其上市,使其面临资本市场约束。目前我国没有银行间经理市场,一个充分银行间经理市场能有效激励和约束银行管理者,我国应当改变银行管理者准政府官员角色,取消国有银行行政级别,加快人事改革,建立人员能进能出机制,推动银行职业经理市场的发育。

　　(五)加强国际合作,完善对跨国银行的监督

　　《核心原则》中强调东道国和母国在对跨国银行进行监管时都应承担各自的义务。对于东道国而言,健全涉外金融法制对跨国银行实行有效监管是十分必要的。所以,我国在涉外金融立法时,应在既有的法律、法规及有关规定的基础上,继续完善各项监管制度。例如:市场准入制度、定期报表制度,信息披露以及通报制度、档案监管、现场检查制度等等。在此基础上再建立切实可行的并表监管法规。其次,人民银行也应对跨国银行实行全面风险管理,建立一系列风险指标,确保母行与分支行之间的信息交换,这也有利于建立风险预警机制。在监管实施方面,借鉴巴塞尔协议中有关批准制度,不但要继续审慎地实行市场准入许可,而且要改善监管人员素质,加强监管力度,注重持续性监管。由于跨国银行的国际性以及业务的复杂性,在对跨国银行进行监管时不可避免地会遇到法律冲突。为此,我国可借鉴《核心原则》,加强与跨国银行母国的合作,在对等互惠的基础上,与其建立长期联系。通过这种联系,更多更全面地获得关于跨国银行的信息,对于跨国银行在经营中的规避法律的行为,可共同采取措施。总之,加强国际合作,协调我国与跨国银行母国关于在监管方面的职责划分,不但有利于我国金融对外开放和更有效的银行监管,而且有利于构建统一的国际银行监管体系,防范和化解国际金融风险对世界经济的冲击。