城市破产

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城市破产概述

  一般意义上讲,城市破产多发于城市债务无法偿还的条件下;一般破产都来源于债务危机。当城市负债出现或明显出现大于城市资产的时候,就会出现地方债务危机,类似于现在欧洲的欧债危机,当该市无法偿付这些负债时,就只能选择破产来寻求保护。

  一个城市破产之后,必须采取一系列的措施使地方财政重回正轨,而采取的措施通常就是一些紧缩手段,包括加税、裁减政府公务员等,减少公共支出。[1]

城市破产的历史[2]

  世界范围内城市破产早有先例。1933年罗斯福就任美总统之后实行新政,其众多新政立法中就包括一部《城市破法》。虽然时至1936年美国最高法院宣布《城市破产法》在内十几种新政立法无效,但城市破产一说已被社会所接受,并成为其后美国一些城市财政危机时公认的定性描述和处理方式。典型的城市破产是城市财政破产,如1994年12月加州橙县因县政府财政基金使用反向浮动利率债券这一金融衍生工具投资失败而导致财政破产,2003年加州更是因财政赤字高达382亿美元而接近破产,最终原州长狼狈下台而由影星阿诺取而代之。拉美一些国家中的许多大城市则是长期徘徊于破产边缘。它们或是城市化路径选择失误,或是长期遭受经济危机金融危机的打击,贫困、犯罪、失业、污染等问题层出不穷,众病缠身,城市已近乎死城,处于一种更广意义上的破产边缘状态。

城市破产的潜在原因[2]

  一是财政破产。同为财政破产,中美却大有不同。美国人的习惯是破产也要消费,因而其财政破产多由消费性支出过多引起;中国则更可能是投资性支出过多引发财政破产。目前中国城市化运动中城建资金来源相对单一,主要由政府财政支出而企业资本或民间资本投入(如BOT方式)微乎其微,一旦地方政府投入过大而无相应产出,城市很可能走向财政破产。

  二是拉美式城市化路径。拉美国家由于生搬硬套西方经典城市化模式,短时间内大量农民进入城市,城市人口急剧膨胀,不堪重负,引发城市危机重重。当前中国的城市化进程中也有人主张走农民进城这一路径,如此则很可能重蹈拉美城市迈向破产深渊的覆辙。

  三是城市经济泡沫破裂。中国城市发展迅速,但不能排除其经济体系内存在一定泡沫成分。最典型的是房地产泡沫,20世纪80年代末的东京、90年代的珠海都曾深受其害。如果这种经济泡沫持续累积到一定高度,一旦大幅破裂就可能将整个城市拖人破产泥潭。

  四是“城市病”积重难返。与城市规模展、高楼林立、霓虹闪烁相伴而生的是环境污染、交通拥挤、人冷漠、文化孤魂游荡,这些久治不愈的“城市病”加重到一定程,必将迫使人们陆续离开城市,城市成为空城,事实上等于宣布了自身的破产。

  与一些国家公开宣布城市破产相比,中国的城市破产可能呈现另一种特色,以隐性破产形式出现的概率更大,即或暗中运作破产而不公开宣布,或下一届城市管理部门上任后宣布上一届城市管理部门所管理的城市破产。具体而言,这种隐性破产将可能以下面几种模式为特征。

  其一,成本高企型。城市成本主要由生活成本、投资成本和行政成本三个方面。就生活成本而言,目前多数中国城市仍处于较低阶段,大型城市中2003年北京、上海、深圳、广州生活成本分列世界第5、11位和并列18位,但一些发展迅速的城市近年来呈现生活成本急剧上升的态势;投资成本方面,目前劳务成本土地价格运输成本均较低,但这种状态持续能力不容乐观;行政成本高企则是中国城市的通病。城市成本高企一方面阻碍新鲜血液的流人,另一方面自身运转步履维艰,将是中国城市破产的重要一面。

  其二,泡沫破裂型。这里所说的泡沫并非上文提到的城市经济泡沫,而是指城市数量上的泡沫。中国本轮城市化运动中众多中小城市纷纷扩充规模,一度有182个城市声称要成为国际大都市,这将导致一些城市基础建设上足够规模,但却无产业发展的后续支撑,最终走向破产并不让人惊讶。

  其三,竞争失败型。地区经济竞争日趋激烈,区域内城市竞争更是惨烈,而竞争自然有胜有败,胜者赢家通吃,败者则将优势尽失,资金人才外流,地位不断下滑,城市将陷于破产风险包围之中。其四,批量破产型。现阶段中国大量城市存在较强的发展模式雷同与职能定位雷同倾向,如功能一味求全、产业结构趋同、目标定位雷同等等,因而才会不断有“XX中心”之争见诸报端。但城市自身发展规律是无情的,少数生存之机就意味着同时有一批城市失败而趋于破产。

城市破产的影响[3]

  地方政府申请破产,只是标志着该地方政府将失去清偿债务的能力,并不意味着政府职能的丧失。不过,地方政府破产之后,城市债券的投资者将成为首当其冲的受害者,因为地方政府破产相当于政府债券违约,也就是地方财政无力支付债务,发行的市政债券将无法到期偿还。此外,地方政府破产也将影响到普通民众的生活,因为破产后政府将不得不采取一系列措施,如加税、裁员减薪等,使地方财政重回正轨。

城市破产的防范措施[2]

  从未雨绸缪角度来讲,当城市破产风险更多地被有关管理部门所认识,今后城市发展很可能趋于两条腿走路。一方面是注意城市发展模式与路径选择,适时适当做好管理工作,以最大可能地化解破产风险;另一方面是着手预先建立城市破产退出机制,例如城市间兼并重组的规则化。正如企业破产机制一样,一个相对完善的城市破产机制在一定程度上也是一种保护措施,如果某个城市被迫走到宣布破产这一步,城市破产退出机制将以其规则保护相关各方利益,使破产损失及影响有所减少。

参考文献

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