公共受托责任

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公共受托责任的含义与内容

  在公司中的受托责任我们称为公司受托责任,在公共部门中的受托责任我们称为公共受托责任。Glynn(1985)指出,公共部门的受托责任就是指那些起草和(或)执行政策的人应该有义务就他们的行为向他们的选民作出解释。 选民包括客户、雇员和纳税人。美国审计总署(GAO,Government Accountability Office)认为:公共受托责任就是指受托管理并有权使用公共资源的机构向社会公众说明其全部活动情况的义务。最高审计机关亚洲组织认为:公共受托责任是指受托管理公共资源的机构报告管理这些资源及其有关的规划、控制、财务的责任(王光远,1996:156)。

  张国生(2004)认为,公共受托责任产生于民主政治中的委托代理关系,依存于三个主要代理关系中。这三个代理关系是:公务员对行政长官的受托责任、行政部门对立法部门的受托责任和政府对民众的受托责任。Heald(1983)将史密斯(1980)所划分的九类受托责任分别归入到他所划分的三类公共受托责任中,即政治方面的受托责任,包括史密斯所划分的宪法方面的受托责任(Constitutional Accountability)、地方分权方面的受托责任(Decentralized Accountability)和协同方面的受托责任(Consultative Accountability);管理方面的受托责任,包括史密斯所划分的企业方面的受托责任(Commercial Accountability)、资源方面的受托责任(Resource Accountability)和职业方面的受托责任(Professional Accountability);法律方面的受托责任,包括史密斯所划分的司法方面的受托责任(Judicial Accountability)、准司法方面的受托责任(Quasi-judicial Accountability)和程序方面的受托责任(Procedural Accountability)。

  McKinney和Howard(1998:471)认为行政人员有以下六种受托责任:

  财务受托责任(Fiscal accountability):对公共资金负责。

  法律受托责任(Legal accountability):对守法负责。

  项目受托责任(Program accountability):对执行项目以得到特定结果负责。

  过程受托责任(Process accountability):对执行商定的程序负责。

  结果受托责任(Outcome accountability):对结果负责。

  可持续性受托责任(Sustainability accountability):使顾客生活更好,且长期如此。

  按受托责任内容的性质,受托责任又可分为受托财务责任和受托管理责任。受托财务责任是指受托人要诚实经营,保护受托资财的安全完整,遵守财经法规,并及时提供按照公认会计原则或公认政府会计原则编制财务报表。这是受托人在财务方面对委托人所承担的责任。受托管理责任是指受托人在合法经营、保护财产的安全完整之外,有责任进行有效经营、公平经营,也就是说,受托人要按照经济性(economy)、效率性(efficiency)、效果性(effectiveness)、公平性(equity)和环保性(environmentalism)来使用和管理受托财产。

  由此看来,公共受托责任又可分为公共部门的受托财务责任和公共部门的受托管理责任。公共部门的受托财务责任是指公共部门的财政收支要合法,公共部门要按照公认政府会计准则编制财务报表并公布。公共部门的受托管理责任是指公共部门在使用公共资金时要尽到有效地使用、公平地使用、保护环境、促进社会福利的责任。

公共受托责任的特点

  从其特点来看,公共受托责任产生于民主政治中的委托代理关系,依存于三个主要代理关系中。这三个代理关系是:公务员对行政长官的受托责任、行政部门对立法部门的受托责任和政府对民众的受托责任。政府的特征是没有明确的所有者,其权益属于人民。在政治舞台上,人民高度分散。由于表达个人意志(如参加投票或监督政府的活动等)需要成本,因而公民一般没有充分的动力表达自己的意志,其对政府的决策结果的影响往往较少。也就是说,公民往往对政府财务信息需求较少。因此,公民必须通过制定明确的法律法规或规 则(预算、拨款等的原则及其对执行结果报告的规定)来约束政府官员的行为。基金会计用来保证政府遵循以上规则,并提供政府的忠实受托责任信息。

公共受托责任的信息需求

  政府财务信息披露的程度和方式反映了政府受托责任和政治制度的模式。在行政体系中,上级要求下级承担责任,并要求下级提供业绩信息。行政部门往往必须执行立法部门批准的预算,并披露预算执行情况的信息:此外,政府主动披露信息以说服潜在的投资者(如债权人供应商和财务援助者)为其提供财务资源。潜在的投资者需要会计信息预测政府履行合约的能力。当合约签订后,会计信息被用来监督合约的履行。若委托人没有信息的需求,政府不会主动给其披露财务信息。为明确受托责任,政府需要提供以下信息:1.守法和管理 信息 提供这方面信息以便公众评价政府是否按照法定预算、法律法规或合约(如拨款、财务限制条款)取得和使用资源,以及评价政府对资源的保护和维护等方面的管理情况。2.财政状况的信息。包括:收入来源和类型的信息、资源的分配和使用的信息、收入补偿日常业务成本足够程度的信息、预计现金流动的时间和金额以及预计未来现金和借款的需求信息、政府偿债能力的信息和政府整体财政状况的信息。3.政府提供服务的努力程度、成本和成就的业绩信息。

  政府对经济的影响信息以及政府的花费选择和优先权的信息然而,以上信息的披露单单从财务的、经济的和定量的角度去评价和衡量是不够的,还必须从非财务、非经济和非定量的方面进行综合的分析评价。这正是政府会计为什么把政府的年度财务报告称为综合年度财务报告的主要原因。受托责任是政府会计的基石,政府财务报告及经济业绩 的计量不应受利益关系集团的操纵,不含糊而明确的计量是反映受托责任不可或缺的条件。因此,政府财务数据非常强调“硬”的属性,即客观性和可靠性

  值得注意的是,政府行为包括多层受托责任,不同的受托责任所需要的会计信息的持征是不同的,它要求评价不同的受托责任的信息必须能够相互兼容。同时,政府编制财务报告须注意重点放在哪一层受托责任上并完整地反映重点受托责任。我国政体决定了我国预算会计特别强调忠实受托责任。随着政府预算制度改革的深入,

公共受托责任的评价标准

  传统认为公共部门的受托管理责任的评价标准是经济性、效率性和效果性。现在学者们普遍认为这三个标准不能全面反映公共部门受托管理责任的履行情况。乔治·弗雷德里克森(H. George Frederickson)(1971;1980)指出把效率和经济作为公共行政的指导方针是有必要的,但仅此是不够的,必须加上社会公平作为公共行政的第三个理论支柱,使公共行政能够回应公民的需要。刘秋明(2006:108-121)对政府绩效审计的评价标准进行了拓展,他认为传统的3E标准存在诸多局限性(pp.99-100),他将评价标准拓展为3E标准、安全性标准、质量性标准、环保性标准、公平性标准和最佳实务标准。刘秋明对政府绩效审计评价标准拓展的五个标准中,有四个标准是用来评价公共部门的受托责任中的公平责任的,如安全性标准、质量性标准、环保性标准和公平性标准都是用于评价公共部门的公平责任的。需要说明的是,刘秋明在这里所提的 “公平性标准”中的“公平”属于狭义的公平概念。在一些文献中提到的参与度标准也是用于评价公共部门的公平责任的。最佳实务标准主要是用于评价公共部门的效率责任的。

参考文献

  • 弗雷德里克森(Frederickson, H. G.)(1997).公共行政的精神[M].北京:中国人民大学出版社,2003.10.
  • 刘秋明.基于公共受托责任理论的政府绩效审计研究[D].厦门:厦门大学博士学位论文,2006.
  • 施雪华.政府权能理论[M].杭州:浙江人民出版社,1998.6.
  • 王光远.管理审计理论[M].北京:中国人民大学出版社,1996.
  • 张国生.公共受托责任与政府财务报告[J].武汉:财会月刊,2004.B12:6-8.
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