临时救助制度

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　　临时救助制度指国家对遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病或其他特殊原因导致基本生活陷入困境，其他社会救助制度暂时无法覆盖或救助之后基本生活暂时仍有严重困难的家庭或个人给予的应急性、过渡性的救助。^[1]

　　2007年，民政部开始部署各地探索建立临时生活救助制度，努力解决因突发性事件、意外伤害或因家庭刚性支出较大导致的临时性基本生活困难。各地结合实际，加快建制步伐，加大救助力度。截至2013年，全国26个省份制定完善了临时救助政策。

　　2014年5月1日起施行的《社会救助暂行办法》则对临时救助的范围、申请等相关事项作出规定。^[2]

　　2014年9月17日国务院常务会议，决定全面建立临时救助制度、为困难群众兜底线救急难。专家认为，这不仅是我国社会救助制度的逐步完善，更体现了社会救助理念的与时俱进。

　　2014年10月25日，国务院印发《关于全面建立临时救助制度的通知》，部署进一步发挥社会救助托底线、救急难作用，解决城乡困难群众突发性、紧迫性、临时性生活困难。

　　《通知》强调，临时救助制度实行地方各级人民政府负责制。国务院民政部门统筹全国临时救助制度建设。国务院民政、卫生计生、教育、住房建设还有人力资源社会保障、财政的部门，按照各自的职责做好相关工作。开展临时救助要坚持应救尽救，确保有困难的群众都能够求助有门，并且按规定得到及时的救助；坚持适度救助，既要尽力而为，又要量力而行；坚持资源统筹，做到政府救助、社会帮扶和家庭自救的有机结合。

　　《通知》同时也对临时救助的对象范围、申请受理、审核审批、救助方式等制度内容进行了规范。凡是认为符合救助条件的城乡居民家庭或者是个人都可以向所在的乡镇人民政府、街道办事处提出临时救助申请；那么对于具有这个本地户籍、还有持有当地居住证的，是由当地的乡镇人民政府办事处来受理；那么上述情形以外的，当地乡镇人民政府街道办事处应当协助这个人向县级人民政府设立的救助管理机构申请救助。

　　另外《通知》也强调说，地方各级人民政府要将建立完善临时救助制度列入重要的议事日程，抓紧完善配套政策措施，要确保在2014年底之前全面建制；同时还要将这个临时救助等社会救助工作列入地方领导班子和领导干部的政绩考核评价指标体系，考核结果会纳入政府领导班子和相关领导干部综合考核评价的重要内容，作为干部选拔任用、管理监督的重要依据。

　　从救助的对象上看，临时救助的对象具有不可预测性。任何家庭或个人都有可能遇到困难。一般情况下，这些困难自己可以解决，但有时候也需要社会给予救助。因此，任何家庭或个人都可以成为救助的对象。

　　从救助的内容上看，救助需求呈现多样性。每个家庭或个人需要救助的内容是不一样的，有的需要物质上的救助，有的需要精神上的救助，有人需要物质上和精神上的双重救助。

　　从救助时间的长短上看，临时救助的时间是临时的，临时救助与长期救助不同，临时救助是因暂时的困难而引起的救助需求，求助者的问题往往一次性就能解决。也就是说如果临时救助的时间、措施得当，求助者的问题很快能够得到迅速解决；反之，如果临时救助的时间、措施不当或者由于其他原因，临时救助者就会转入长期的救助需要。

　　从救助需求的发生时间上看，临时救助具有突发性。由于突如其来的原因导致家庭或个人陷入困境，需要得到社会救助。因此，这种救助的需求，往往事先不可预测，具有明显的突发性特点。

　　从救助的数量上看，临时救助具有非定量性。对于社区里的长期救助对象，诸如低收人家庭、低保人员、“三无”人员、五保对象等，人们常常根据当地经济发展水平，制定有明确的救助标准。但临时救助则没有既定的标准，有时救助的需求量是几十元、几百元，有时可能是几千元、上万元。

　　国务院常务会议决定，临时救助实行地方政府负责制，救助资金列入地方预算，中央财政给予适当补助。引导大中型企业、慈善组织等设立公益基金，发挥好社会服务机构、志愿者的积极作用。

　　国务院常务会议要求，临时救助实施情况定期向社会公开，加强救助资金监督检查，严肃查处挤占挪用资金、骗取救助等行为。

　　专家表示，临时救助对资金的灵活度要求较高，可能使基层管理人员拥有更大的自由裁量权。对此类救助资金的监管，要防止不作为，又要防止乱作为，既确保达到救急的目的，又要避免资金被滥用。^[2]

　　全面建立临时救助制度，对于填补社会救助体系的空白，补“短板”、扫“盲区”，编实织密困难群众基本生活安全网，具有重要意义。

　　中国人民大学劳动人事学院社会保障系主任韩克庆：从计划经济时期以救灾救济作为救助制度的主体，到改革开放后采取“补充型”制度设计，再到当前针对城乡一体化进程加快，流动人口增多，贫困家庭之外的边缘人群增多等现实填补“缺项”，我国正在构筑全面的制度型社会救助体系。由于社会上存在各式各样的风险，临时救助的救助方式需更加灵活多样，这就要求政府部门针对不同风险采取不同救助方式。随着临时救助制度的全面建立，各地也将出现更多、更丰富的探索和创新，推动我国的社会救助网络织得更牢、网底变得更宽。

　　南开大学社会建设与管理研究院院长关信平：与其他社会救助项目相比，临时救助更加适合吸引社会力量参与。一方面，临时救助对时效性、灵活性要求较高，社会力量在这方面具备一定优势，另一方面，慈善组织等也需要通过组织参与救急、救难的公益活动，形成良好的社会效应。政府救助与社会帮扶要实现有效衔接、有机结合，充分发挥各类救助资源的作用，实现困难群众求助有门、受助及时。

　　关于救助对象，各地政府都在其“临时救助实施办法或意见”中有明确规定，基本上包括如下内容：具有本市(地)户籍且居住在本市(地)的居民，并且重点救助对象为一是城市(地方)低保人员、“三无”人员、五保对象；二是城市(地方)低收入家庭，因为意外的事故和自然灾害而造成家庭贫困。但是在实施I~B,-J救助的过程中，救助机构由于缺少临时救助预案，工作人员在确定救助者时往往按工作人员的主观因素行事。救助谁、发多少，往往是领导一句话，一个电话，一个条子或对救助者的感性认识，缺乏理性认识。

　　社区的临时救助是社区居民面临困难、不能自我解决而需要他人给予的救助，它既有突发性、临时性的特征，因此，临时救助需要获得即时处理。但是现行的救助程序很难实现这一目标。因为现行的救助程序一般是求助者向社区申请——街道办事处复查—— 民政局批准，其间至少要7—8个工作日。也就是说从申请救助到获得救助要经过这三个复杂的程序，这种由社区困难居民申请，社区居委会评议，街道办事处严格审查，民政局审定的工作流程，从某种意义上讲，它保证了救助的严肃性。但整个流程所花的时间过长，很难体现临时救助即时性的特点。

　　近年来，国家在临时救助支出方面一直在逐年增加，但它占国家财政支出的比例仍然偏低。例如，2007年全国民政事业费包括临时救助支出1 21 5．5亿元，仅占国内生产总值的0．472％。而发达国家社会救助资金一般要占到国内生产总值的1％一2％。因此，在救助经费方面，必须在政府主导的情况下，加强社会资源的融入。虽然各级政府在这一方面也都大力提倡，但是社会参与的程度不是很高。

　　临时救助的对象是那些因各种特殊原因造成基本生活出现暂时困难的家庭或个人，从表面上看来，似乎他们的问题仅仅是缺少钱物，但事实上他们的问题远比缺少钱物更多、更复杂。其问题可能涉及家庭自身、救助者个人以及自我心理等方面。因此，救助的需要是多方面的。但目前人们把救助的项目主要放在为案主提供资金上，而其他方面则几乎没有考虑。

　　实施临时救助个案管理

　　1、成立临时救助个案管理机构。

　　目前，我国城乡区、县和不设区的市的民政局的政府部门里，均设有相关机构专门负责临时救助的曰常工作。因此，可将个案管理理念和工作模式沁入政府现行的基层社会救助管理体制框架内。并在此基础上，组建城乡区、县和不设区的市的民政局的专门从事临时救助的个案管理部门，而在街道办事处、乡镇政府、社区(村)居委会则设置专业的临时救助的个案管理专门岗位，负责临时救助的工作。此外，也可由非政府部门，成立临时救助个案管理服务组织，负责社会临时救助工作。

　　2、临时救助个案管理机构的专业人员构成。

　　个案管理服务是一个系统，在这个管理系统中，执行个案管理实务的人都可以称之为个案管理者。因此，个案管理者的构成包含各种专业与不同层次的工作人员。也就是说他们既可以是专业的社会工作者、也可以是非专业的社会工作者；他们既可以是某一领域的专家学者，也可以是一般的人员。这正如扎斯特罗所言，几乎所有的社会工作者都工作在社会福利等相关领域，而且还有许多其他专业和职业群体也同样工作在这一领域，这些专业人员包括律师、医生、教师、心理学家、精神病专家以及护士等。这些人员由于专业地位的不同，服务的自主性、权责范围与任务的复杂性也不同，他们是多种专业特长人员的组合。即便如此，所有的个案管理人员都应具有个案管理工作理念和掌握一定的个案管理工作方法。特别是城市的区、县和不设区的市的民政局里专门从事I~B,l救助的个案管理人员的素质要求更是如此。这是做好临时救助个案管理服务工作的前提条件。

　　3．开展临时救助个案管理服务的基本程序。

　　第一，建立个案管理档案。以街道办事处、乡镇政府、或社区(村)居委会为组织者，建立起以家庭为单位的个案管理档案，并进行统一的动态管理。个案管理档案包括家庭成员的组成、家庭的收入来源及水平、家庭成员的健康状况和家庭的主要社会关系网等。通过建立个案管理档案，掌握第一手资料，为日后的救助工作打下基础。

　　第二，评估服务需求，也就是对案主的确认。当社区居民遭遇临时困难时，社区居民即可向社区临时救助个案管理部门提出救助申请。临时救助个案管理部门则可调出救助者家庭个案管理档案，根据个案管理档案资源与社区居民的申请、及社区(村)居委会和乡镇政府相关部门的证明材料，对救助者进行救助资格审查，如果符合条件救助的，即成为救助对象(案主)。反之，不予以立案救助。

　　第三，制定服务计划。服务计划包括服务目标和服务的行动方案。服务目标即案主所期待的结果或者新的状态。它是由个案管理者和案主共同协商制定的。在明确了服务目标后，选择行动方案则是重要的一步，因为它是解决案主问题的关键。而对于行动方案的选择和制定，个案管理者应注意与案主一起讨论，选择和制定解决问题的具体方法和途径，然后设计可行性方案，这样便于案主的配合和参与。

　　第四，实施服务计划，为案主寻求资源与协作。这一阶段，个案管理者的任务就是把满足案主(求助者)需要的资源进行联接和整合，这些资源可能来自政府部门、企业、非营利组织和非正式组织或个人，并对这些资源进行协调，共同解决案主的问题。如果案主需要解决的是个人心理问题、情绪问题，那么，作为具有社会工作专业背景的个案管理者则可直接介入，帮助案主解决其问题。

　　第五，监督和评估。在个案管理服务的整个过程中，为了保证服务效果的完满，实施不问断的监督和评估是必要的。因此，在整个个案服务过程中，监督和评估一直是个案管理者的一项重要工作。此外，在服务结束后，为确信服务效果是否实现，还必须开展追综评估。如果评估的结果显示服务对象的问题或需要尚未解决或满足，则须考虑重新回到评估服务需求阶段。

　　第六，结案。当案主的问题或需求已经解决，那么个案管理服务工作宣告结束。