非常設機構

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　　非常設機構並不是一個學術概念，它是與政府的常設機構對應的一種稱謂，說它是“非常設的”，是從組織的編製化設置、資源獲取的預算化途徑等方面來看的，是作為政府常設機構的一種補充形式而被建立起來的。一般說來，非常設機構的設置和運行都不受統一的組織法的調整，在設置程式和名稱上都不統一。在法律上，這些臨時機構的權力範圍並不明確，它們與相關行政機關的權力界限也不清晰，而且有些臨時機構的“臨時性”界定不嚴格，在實踐中有的臨時機構存在的時間可能會相當長，所擔負的工作也具有經常性的特點，此時的臨時機構實際上變成常設性機構，具有官僚化的特征。^[1]

　　當前政府非常設機構的設置大體有兩種情況：一是為了加強對某地區的某些重大事物的領導和協凋而沒，習慣上稱之為議事協調機構，其名稱通常被冠之以“某某領導小組”、“某某項目小組”、“某某特別委員會”等；一是針對某些特定情況下一些臨時性、階段性和突擊性的重要工作任務而設，習慣上稱之為臨時機構，其名稱通常被冠之以“某某工作小組”、“某某指揮部”、“某某聯席會議”等。但無論屬於以上哪一類非常設機構，就其本質而言，均具備有以下幾方面的特征：

　　首先，非常設機構在性質上一般不屬於行政機關。行政機關通常是職權行政主體，其職權由憲法和組織法直接規定。行政機關一經依法成立由憲法和行政法設定的行政職權就自然產生。而非常設機構只具有授權行政主體的特性，其行政職權只有經權力機關的批准並經上級職能行政機關的授予才具有合法性。其次，就非常設機構的人員編製來看，我國政府的非常設機構是政府行政編製內的臨時組合，其工作人員絕大部分在行政系統內臨時抽調。這種人員構成方式跟西方政府的非常設飢構人員組成的最大區別，就在於其人員組成並沒有脫離行政編製。

　　再次，非常設機構都具備雙重的行政職能。任何組織都是為了實現一定的目標而設立的，非常設機構存在的意義就更在於此。非常設機構通常具有某方面的專業技術和經營管理職能，以及與這些職能相適應的行政管理職能。簡言之，非常設機構的職能通常具有專門性與兼職性的雙重特性。

　　政府系統內實際上有權行使行政職能的組織按其權力來源大致可以分為兩類，一類是行政機關係統組織，習慣上稱為職能行政主體；另一類是依法得到行政授權的非行政組織，習慣上稱為授權行政主體。按照我國政府組織法的規定，作為機關法人形式的行政組織(職能行政主體)，一旦實施職能行政權力，便具有完全行為能力和責任能力，被賦予了其行政法體系內容中適格行政主體的地位，它們既可以成為行政管理和行政訴訟活動的適格主體，也可以成為監督行政適格主體。

　　非常設機構在性質上屬於授權行政主體，是行政機關法人的組成部分，但它不具備機關法人身份。按照我國法律制度和行政程式的運作規則，它在一般情況下不對外獨立的以自己的名義進行職務活動，不具有法人能力，但一經法律法規授權，就具有了行政主體的行政法人地位。但其行政法人的行為能力和責任能力僅限於行政管理活動和行政訴訟活動中，儘管在理論上可賦予其完全行為能力和責任能力的法人地位，賦予其行政法體系內容中適格行政主體的地位。但行政運作程式的原則和實踐確與理論的設定發生衝突，它們的行為能力和責任能力在行政法內容框架下的行政實踐中並不能保持完全的一致性，如在監督行政的活動中(除行政訴訟外)，它們就不能以獨立的身份成為被監督主體，其被監督主體的地位由其所屬的上級行政機關予以“行政連帶”。