非常设机构

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　　非常设机构并不是一个学术概念，它是与政府的常设机构对应的一种称谓，说它是“非常设的”，是从组织的编制化设置、资源获取的预算化途径等方面来看的，是作为政府常设机构的一种补充形式而被建立起来的。一般说来，非常设机构的设置和运行都不受统一的组织法的调整，在设置程序和名称上都不统一。在法律上，这些临时机构的权力范围并不明确，它们与相关行政机关的权力界限也不清晰，而且有些临时机构的“临时性”界定不严格，在实践中有的临时机构存在的时间可能会相当长，所担负的工作也具有经常性的特点，此时的临时机构实际上变成常设性机构，具有官僚化的特征。^[1]

　　当前政府非常设机构的设置大体有两种情况：一是为了加强对某地区的某些重大事物的领导和协凋而没，习惯上称之为议事协调机构，其名称通常被冠之以“某某领导小组”、“某某项目小组”、“某某特别委员会”等；一是针对某些特定情况下一些临时性、阶段性和突击性的重要工作任务而设，习惯上称之为临时机构，其名称通常被冠之以“某某工作小组”、“某某指挥部”、“某某联席会议”等。但无论属于以上哪一类非常设机构，就其本质而言，均具备有以下几方面的特征：

　　首先，非常设机构在性质上一般不属于行政机关。行政机关通常是职权行政主体，其职权由宪法和组织法直接规定。行政机关一经依法成立由宪法和行政法设定的行政职权就自然产生。而非常设机构只具有授权行政主体的特性，其行政职权只有经权力机关的批准并经上级职能行政机关的授予才具有合法性。其次，就非常设机构的人员编制来看，我国政府的非常设机构是政府行政编制内的临时组合，其工作人员绝大部分在行政系统内临时抽调。这种人员构成方式跟西方政府的非常设饥构人员组成的最大区别，就在于其人员组成并没有脱离行政编制。

　　再次，非常设机构都具备双重的行政职能。任何组织都是为了实现一定的目标而设立的，非常设机构存在的意义就更在于此。非常设机构通常具有某方面的专业技术和经营管理职能，以及与这些职能相适应的行政管理职能。简言之，非常设机构的职能通常具有专门性与兼职性的双重特性。

　　政府系统内实际上有权行使行政职能的组织按其权力来源大致可以分为两类，一类是行政机关系统组织，习惯上称为职能行政主体；另一类是依法得到行政授权的非行政组织，习惯上称为授权行政主体。按照我国政府组织法的规定，作为机关法人形式的行政组织(职能行政主体)，一旦实施职能行政权力，便具有完全行为能力和责任能力，被赋予了其行政法体系内容中适格行政主体的地位，它们既可以成为行政管理和行政诉讼活动的适格主体，也可以成为监督行政适格主体。

　　非常设机构在性质上属于授权行政主体，是行政机关法人的组成部分，但它不具备机关法人身份。按照我国法律制度和行政程序的运作规则，它在一般情况下不对外独立的以自己的名义进行职务活动，不具有法人能力，但一经法律法规授权，就具有了行政主体的行政法人地位。但其行政法人的行为能力和责任能力仅限于行政管理活动和行政诉讼活动中，尽管在理论上可赋予其完全行为能力和责任能力的法人地位，赋予其行政法体系内容中适格行政主体的地位。但行政运作程序的原则和实践确与理论的设定发生冲突，它们的行为能力和责任能力在行政法内容框架下的行政实践中并不能保持完全的一致性，如在监督行政的活动中(除行政诉讼外)，它们就不能以独立的身份成为被监督主体，其被监督主体的地位由其所属的上级行政机关予以“行政连带”。