考成法

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　　明朝中後期的政治家與改革家張居正，在其內閣首輔任內，為輓救明王朝、緩和社會矛盾，在政治、經濟、國防等各方面進行的一場變法革新運動，史稱萬曆新政（又稱張居正改革）。

　　其中以提高朝廷與官員辦事效率為主要目的，而推行的“考成法”，是針對政府官員而建立的一套有效的考核考績制度。

　　雖然明代早期一直就有對官吏政績進行考核的制度，如京官每六年“京察”一次，地方官每三年一次“大計”（考察）。但是，到嘉靖朝結束時，明朝呈現了政府與官員腐敗，法令無法執行的現象，使得這些制度或者流於形式化，或者成為官員們爭權奪利的手段。

　　明萬曆朝擔當內閣首輔的張居正，眼見了官場中的這些丑劇和制度變質，深切認識到不僅要對各級官員進行定期考察，而且還要對其所辦的各項事務，都要規定其完成的期限，因此，確立了以“考成法”為中心的官員考核制度。

　　“考成法”的重要特點是“立限考事”、“以事責人”。其核心內容是：由六部和都察院把所屬官員應辦的事情，在每項都確立預計完成日期後，分別登記在三本賬簿上，一本由六部和都察院留底，另一本送六科，最後一本呈內閣；

　　在具體執行時，由六部和都察院按賬簿登記事項，逐月進行檢查。每完成一件登記一件，如完成不了必須如實申報，否則論罪處罰；六科負責督查六部的各項工作，也可要求六部每半年上報一次執行情況，違者按事例大小、輕重進行評議處置；最後內閣也可對六科的稽查工作進行查實。

　　這就形成了以內閣統領監察機構、再以監察機構監督中央六部，並以六部統率所屬文武百官及地方官員，形成了一套從上至下，完善的官員考評機制。

　　考成法屬於行政法。從法律來源的角度分析，考成法的重要來源是《大明會典》的有關規定，但又不是簡單地照搬和重申。從法律內容的角度分析，實行考成的詔令由四個部分構成：（1）關於稽核的內容，指皇帝頒發的詔令中有要求復勘、議處、催督查核的事項，特別是關於錢糧及其他緊要的事情。（2）關於稽核的依據，要求各衙門置備三本賬簿，一本作為底冊，記載對於皇帝批覆的章奏，酌量道里遠近、事情緩急，定立完成的期限；另外兩本作為附簿，記載緊關略節和原定程期，一本送各科備註，一本送內閣查考。（3）關於稽查的時間與方式，每個月，各科要根據賬簿進行核查，實行一件，註銷一件；每半年，各科要對應完未完的事項進行通查，並提出處理意見。（4）關於監督制度，即規定六部對各撫按官的監督、六科對六部的監督以及內閣對六科的監督。

　　對比實行考成的詔令與《大明會典》的有關規定，至少有三個大的變化：一是關於稽查章奏的規定，在《大明會典》里歸於“六科”項下，顯見其職責專屬於六科，現在則不僅屬於六科，也屬於內閣，而且內閣成了最後的監督機關；二是關於考查賬簿的規定，相應地由兩本變成了三本，其中一個附簿要送內閣；三是對稽核的章奏，原來規定是對所有章奏，現在則根據重要程度進行了區分，目的是為了抓大放小，避免煩擾。前兩個變化是根本性的，涉及內閣在國家機構體系中的地位和作用。內閣最初建立的時候只是為皇帝服務的秘書性質的機構，雖然明中葉以後逐漸演變，內閣首輔成為了實際上的宰相，但終究缺乏制度和機制上的保障。實行考成的詔令一齣，內閣就在張居正“申明舊章”的幌子下完成了一次華麗的轉身。考成法創新之處正在於此。

　　考成詔令頒佈以後，中央各部聞風而動，迅速制定具體規定加以貫徹。其中，有的是各部對涉及本部管理的事務如何實行考成提出具體辦法奏準後實施的，這一類可歸於事例類；有的是各部直接出台的。總之，張居正在萬曆元年（1573）十一月以神宗的名義頒行考成詔令以後，又幾次出台事例予以補充；考成詔令頒行後，中央各部門見機而作，制定了一系列規定加以貫徹。有關考成的詔令和其他補充性的事例及各部的具體規定有機結合，構成了一個嚴密的系統，這個系統就是考成法。

　　評估一項法律實施的效果，欲做到客觀、全面、公正，首先當然要看立法的意圖是否得到了實現，同時還要看該項法律的實施對其他法律的實施是否起到了促進作用，以及該法律的實施是否具有可持續性。

　　考成法成功地剋服了“姑息之弊”。張居正實施考成法的目標是治理當時十分嚴重的“姑息之政”，徹底轉變官場風氣，保證皇帝詔令和國家法律得到切實的貫徹執行。張居正以強力推行考成法，在很短的時間內就收到了顯著的效果，主要表現在以下幾個方面：第一，維護了中央權威，保證了皇帝詔令的貫徹。實行考成法後，詔令不行的毛病得到了徹底改變。第二，改變了官場風氣。第三，提高了行政效率。世、穆兩朝實錄編纂成功，就是考成法實施取得實效的典型事例，其有關專任、立限和監督的規定正是考成法的運用，因此，張居正說：“此雖纂修一事，而國家用人之理，綜核名實之道，實寓於斯。”

　　考成法的實施保證了改革的成功。整頓吏治並不是改革的最終目的，改革的最終目的是富國強兵。考成法的核心是隨事考成，正是通過一件事一件事地督促完成，才使改革一步一步地走向成功。第一，實施考成法扭轉了財政困局，為富國強兵奠定了堅實的物質基礎。第二，實施考成法推動了其他改革措施的落實。

　　考成法只能是救時之策，而不是根本之計。張居正將“姑息之政”的種種表現概括為“名與實爽”，將其原因歸結為未能綜核名實，採取的辦法是用考成法綜核名實，其實這是有迴圈論證嫌疑的，原因在於張居正並沒有追問造成“姑息之政”的深層原因。如果說“姑息之政”的種種表現是“病癥”，名實不符是“病竈”，其深層原因則是“病根”。考成法雖能直指“病竈”，能夠收到立竿見影的效果，但也只是“治標”不能“治本”。從“病根”上分析，考成法存在很大的局限。第一，受制於皇權。第二，受制於“祖制”。第三，受制於整個官僚集團。

　　總之，考成法的成功，是張居正強力推行的結果，而不是廣大官僚心悅誠服接受的結果。它與官僚集團的利益、習慣、價值取向等相左，甚至與本朝的治理方式、治理精神不容。因此，張居正去世不久，申時行任首輔時即停止執行考成法，“時行欲收人心，罷居正時所行考成法”。