考成法

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　　明朝中后期的政治家与改革家张居正，在其内阁首辅任内，为挽救明王朝、缓和社会矛盾，在政治、经济、国防等各方面进行的一场变法革新运动，史称万历新政（又称张居正改革）。

　　其中以提高朝廷与官员办事效率为主要目的，而推行的“考成法”，是针对政府官员而建立的一套有效的考核考绩制度。

　　虽然明代早期一直就有对官吏政绩进行考核的制度，如京官每六年“京察”一次，地方官每三年一次“大计”（考察）。但是，到嘉靖朝结束时，明朝呈现了政府与官员腐败，法令无法执行的现象，使得这些制度或者流于形式化，或者成为官员们争权夺利的手段。

　　明万历朝担当内阁首辅的张居正，眼见了官场中的这些丑剧和制度变质，深切认识到不仅要对各级官员进行定期考察，而且还要对其所办的各项事务，都要规定其完成的期限，因此，确立了以“考成法”为中心的官员考核制度。

　　“考成法”的重要特点是“立限考事”、“以事责人”。其核心内容是：由六部和都察院把所属官员应办的事情，在每项都确立预计完成日期后，分别登记在三本账簿上，一本由六部和都察院留底，另一本送六科，最后一本呈内阁；

　　在具体执行时，由六部和都察院按账簿登记事项，逐月进行检查。每完成一件登记一件，如完成不了必须如实申报，否则论罪处罚；六科负责督查六部的各项工作，也可要求六部每半年上报一次执行情况，违者按事例大小、轻重进行评议处置；最后内阁也可对六科的稽查工作进行查实。

　　这就形成了以内阁统领监察机构、再以监察机构监督中央六部，并以六部统率所属文武百官及地方官员，形成了一套从上至下，完善的官员考评机制。

　　考成法属于行政法。从法律来源的角度分析，考成法的重要来源是《大明会典》的有关规定，但又不是简单地照搬和重申。从法律内容的角度分析，实行考成的诏令由四个部分构成：（1）关于稽核的内容，指皇帝颁发的诏令中有要求复勘、议处、催督查核的事项，特别是关于钱粮及其他紧要的事情。（2）关于稽核的依据，要求各衙门置备三本账簿，一本作为底册，记载对于皇帝批复的章奏，酌量道里远近、事情缓急，定立完成的期限；另外两本作为附簿，记载紧关略节和原定程期，一本送各科备注，一本送内阁查考。（3）关于稽查的时间与方式，每个月，各科要根据账簿进行核查，实行一件，注销一件；每半年，各科要对应完未完的事项进行通查，并提出处理意见。（4）关于监督制度，即规定六部对各抚按官的监督、六科对六部的监督以及内阁对六科的监督。

　　对比实行考成的诏令与《大明会典》的有关规定，至少有三个大的变化：一是关于稽查章奏的规定，在《大明会典》里归于“六科”项下，显见其职责专属于六科，现在则不仅属于六科，也属于内阁，而且内阁成了最后的监督机关；二是关于考查账簿的规定，相应地由两本变成了三本，其中一个附簿要送内阁；三是对稽核的章奏，原来规定是对所有章奏，现在则根据重要程度进行了区分，目的是为了抓大放小，避免烦扰。前两个变化是根本性的，涉及内阁在国家机构体系中的地位和作用。内阁最初建立的时候只是为皇帝服务的秘书性质的机构，虽然明中叶以后逐渐演变，内阁首辅成为了实际上的宰相，但终究缺乏制度和机制上的保障。实行考成的诏令一出，内阁就在张居正“申明旧章”的幌子下完成了一次华丽的转身。考成法创新之处正在于此。

　　考成诏令颁布以后，中央各部闻风而动，迅速制定具体规定加以贯彻。其中，有的是各部对涉及本部管理的事务如何实行考成提出具体办法奏准后实施的，这一类可归于事例类；有的是各部直接出台的。总之，张居正在万历元年（1573）十一月以神宗的名义颁行考成诏令以后，又几次出台事例予以补充；考成诏令颁行后，中央各部门见机而作，制定了一系列规定加以贯彻。有关考成的诏令和其他补充性的事例及各部的具体规定有机结合，构成了一个严密的系统，这个系统就是考成法。

　　评估一项法律实施的效果，欲做到客观、全面、公正，首先当然要看立法的意图是否得到了实现，同时还要看该项法律的实施对其他法律的实施是否起到了促进作用，以及该法律的实施是否具有可持续性。

　　考成法成功地克服了“姑息之弊”。张居正实施考成法的目标是治理当时十分严重的“姑息之政”，彻底转变官场风气，保证皇帝诏令和国家法律得到切实的贯彻执行。张居正以强力推行考成法，在很短的时间内就收到了显著的效果，主要表现在以下几个方面：第一，维护了中央权威，保证了皇帝诏令的贯彻。实行考成法后，诏令不行的毛病得到了彻底改变。第二，改变了官场风气。第三，提高了行政效率。世、穆两朝实录编纂成功，就是考成法实施取得实效的典型事例，其有关专任、立限和监督的规定正是考成法的运用，因此，张居正说：“此虽纂修一事，而国家用人之理，综核名实之道，实寓于斯。”

　　考成法的实施保证了改革的成功。整顿吏治并不是改革的最终目的，改革的最终目的是富国强兵。考成法的核心是随事考成，正是通过一件事一件事地督促完成，才使改革一步一步地走向成功。第一，实施考成法扭转了财政困局，为富国强兵奠定了坚实的物质基础。第二，实施考成法推动了其他改革措施的落实。

　　考成法只能是救时之策，而不是根本之计。张居正将“姑息之政”的种种表现概括为“名与实爽”，将其原因归结为未能综核名实，采取的办法是用考成法综核名实，其实这是有循环论证嫌疑的，原因在于张居正并没有追问造成“姑息之政”的深层原因。如果说“姑息之政”的种种表现是“病症”，名实不符是“病灶”，其深层原因则是“病根”。考成法虽能直指“病灶”，能够收到立竿见影的效果，但也只是“治标”不能“治本”。从“病根”上分析，考成法存在很大的局限。第一，受制于皇权。第二，受制于“祖制”。第三，受制于整个官僚集团。

　　总之，考成法的成功，是张居正强力推行的结果，而不是广大官僚心悦诚服接受的结果。它与官僚集团的利益、习惯、价值取向等相左，甚至与本朝的治理方式、治理精神不容。因此，张居正去世不久，申时行任首辅时即停止执行考成法，“时行欲收人心，罢居正时所行考成法”。