共同农业政策

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共同农业政策(The Common Agricultural Policy; CAP)

　　共同农业政策是指欧盟的共同农业政策。该政策旨在稳定欧洲农产品市场，确保市场在合理的价格下供应正常，同时保证农民收入水平。该政策的实施机制相当复杂，包括价格支持和贸易限制等措施。

　　1958年生效的罗马条约，奠定了EC的基础。该条约列举了为在成员国之间建立共同市场和对第三国实行共同商业政策所应采取的步骤，其中有实行CAP—条。CAP的目的是：提高农民的生产能力；使生产者有小康的生活水平；稳定市场；食物保障；合理的零售价格。

　　在第二次世界大战以后，农业生产的恢复情况是可观的；到1957—1958年，尽管劳动力减少了20％，可耕地面积也略有减少，农业产量却超出战前水平28％。因此，在1958年专门讨论EC农业问题的斯特雷扎会议上，将市场不平衡问题作为议事日程中的重要项目是不足为奇的。会议参加者知道，战后时期对农产品需求的收入弹性低、生产率收益高，其结果是不可避免地产生订价问题和市场清算问题。但是，在普遍要求发展的热忱下，这些问题被掩盖了。

　　1960年6月，共同体提出了有关如何使用农业政策的具体建议。那时大家采纳这样的意见：EC的农业价格要同国际市场隔离，以避免过大的波动，同时也因为国际市场价格反映了其他国家政府进行的干预。这些观点现在仍然指导着CAP的执行。

　　有3种价格被用作支持农业的主要手段。EC的目标价格作为最高限价，生产者价格可以在这个限度之下实行浮动。起点价格规定进口的最低内部价格，同时实行一种可变的税收，使进口价格提高到这个价格水平。同样，一种可变的补贴（“出口退税”）可使出口价格降低到国际市场水平。为了充分保证国内生产者不同进口竞争，干预价格保持在低于起点价格的水平。

　　然而，价格补贴机制中有各种不寻常的方面，主要是各种“稳定剂”（即限制价格补贴支出的措施）。征共同责任税使生产者承担一部分弃置过剩产品的费用，以抑制某些产品的生产（食糖，以及最近的牛奶和谷类食物）。担保的起点价格是当生产超过一定水平时，用滞延的办法来减少价格补贴。这种办法曾试用于牛奶、谷类食物、油菜籽和葵花籽。当然，这些办法只有在下一次慷慨提价中不使其失效，才能减少生产。此外，享受CAP的支持是有额度限制的（例如1984年以来对牛奶的限制）；但是，这些办法的有效性被它们所能防止的范围所限制。最后，干预有时在时间或范围上受限制，使市场力量有较大的支配权。

　　为了将扩大贸易失调的汇率变化所产生的价格差别缩小到最低限度，实行了一种货币补偿额制度。这种制度作过几次改革和改进。在调整汇率之后允许各国逐步改变国内价格时，货币补偿额制度的作用同等于在货币升值的国家中对进口征税、对出口补贴，在货币贬值的国家中对出口征税、对进口补贴。然而在实践中，统一价格的目的从未达到，在每次重新调整EC各种货币时都要考虑订价政策。此外，废除货币补偿额制度的愿望，冲击着每年的订价决策。

　　正如前面所说的，CAP的一个重要目的是要保证农民有适当的稳定收入。要达到这个目的，主要手段是对农业生产者进行价格补贴。在CAP下贯彻这项政策，对消费者和生产者，以及对政府预算都有直接的影响。对于一个进口国，这通常意味着消费者的损失超过生产者的收益总额和政府增加的关税收入。因此，该进口国将有净利益损失。

　　农业部门吸收更多的生产要素和投入而发生的农业价格补贴的间接影响，将是另外一种情况。进口额下降时，生产和出口额或库存上升。农业部门的需求较大，会使生产要素和投入的价格上升，同时提高经济中其他部门的成本。因而生产可贸易货物的其他工业部门可能在国内和国外市场上失去销售额，而被外国竞争者夺走。非贸易货物，例如各种服务的生产者，可将其较高的成本转嫁给消费者。这种情况，连同农产品的较高价格，可能提高成本和价格，因而也可能提高工资的普遍水平，降低对外的竞争性。这种种影响可能使实际GDP和收入的增长速度下降。但是，作这样的推测有事实根据吗？

　　有几种办法可以测试这些假设。在所谓的历史分析中，经济政策的效果是通过比较经济变量在实行这些措施前和实行后的发展变化，或比较受这些措施影响的经济和未受影响的经济的发展变化来研究的。有两个问题可能使这种分析扭曲。第一，在采取GAP之前，EC国家已经有本国的支持农业部门的政策。第二，其他主要的农业生产国也对他们的农业部门给予支持。

　　在作历史分析中，原则上采取将假定有这种政策和假定没有这种政策的模拟案例作比较，来避免容易犯的错误。有两种可供使用的方法：第一种方法是以部分平衡为基础，做出几个国家或国家集团的农业市场模型和整个世界市场的模型，模拟EC国家有和没有价格补贴政策的情况来加以比较。然而这种方法不能抓住对经济中其他部门发生作用的间接影响。为此，必须采用第二种方法，即全面平衡分析法。用这种方法，农业和经济中其他部门的所有相互作用都能抓住，并且从原则上讲，充分估计农业政策的影响是可能的。但是，能取得的模型往往是以简单的假设为根据的。虽然在推测CAP对EC国家的影响时没有单一的技术可依，但将各种不同技术结合起来，可以得出合理的推论。

　　检查EC成员国在实行CAP之前和之后的许多关键性经济变量，可以有效地引伸出下述结论：

　　·由于贸易保护程度随时间的推移而发生很大的变化，农业价格有时比国际市场价格或低成本供应国的价格高出不少。

　　·由于农业部门的改造进入更大规模的农场，以及机械化的步子很快，农业部门的劳动生产率比总的劳动生产率增长得快。

　　·由于CAP对生产者价格给予补贴，使EC大多数产品的自给率（其定义是国内的生产与消费的比率）迅速提高。

　　·由于生产相对于消费的增长速度很快，其结果是EC的农业出口和库存量迅速增加，而农业进口额的增长速度低于总进口额的增长。

　　·尽管CAP中有价格补贴的规定，但农业生产者价格同EC各国的工业价格或一般价格水平相比已经下降，相对生产率收益还不够大，不足以防止在近几年内农场收入的恶化。

　　因此，共同农业政策看来未能保护小农户适当的收入水平，而给大规模生产者带来了意外之财，对作为一个整体的EC经济，产生了代价昂贵的扭曲。

　　事实上，本文所依据的详尽研究（见专栏）对许多部分平衡研究作了观察。这些部分平衡研究指出，由于CAP的原故，EC产量的损失占GDP的比例是0.3—1．3％。由于分析中包括的商品种类的多少不同以及运算中选择的基期年份不同和使用的模型不同，其结果也有不同。但是，所有这些研究都毫不含糊地指出这样的事实：对在CAP下向农民转移的每一个欧洲货币单位来说，消费者和纳税人的损失，比一个欧洲货币单位多得多。

　　对全面平衡分析的论据所作的回顾认为，消费者和纳税人的损失更大。在这些研究中，实行CAP的代价估计在GDP的1—3．5％之间。基金组织工作人员用德国可计算的全面平衡模型进行模拟，其结果是德国经济有颇强烈的反应，要求取消CAP。

　　根据基金组织的分析，较低的农业价格会使零售价下降，从而名义工资的增长也会下降。较廉价的劳动力和农业投入，可提高经济中其他部门的竞争能力，因而这些部门的产出和就业机会大幅度上升。把这些因素合起来，农业政策彻底自由化的模拟所产生的零售价格水平，比CAP没有变化时要低1．75％，总的就业水平高5．5％。实际收入和国内需求增加3．5％左右。

　　70年代中期，EC成为大多数温带地区产品（例如家畜和谷物产品）的净出口者。这样的发展对发展中国家和EC之间的农产品双向贸易有着重大的影响。发展中国家作为一个组别，成为食物的净进口者，EC成为净出口者。在这种背景下，由于共同体政策的原因，对其他国家有三种重大影响。

　　第一，EC的订价政策和贸易保护已促使生产过剩，进口减少，出口扩大。当世界其他地方的产出也在增长，并且需求没有相应改变时，EC农业产量的上升压制了国际价格。EC对过剩产品的出口给予补贴，这更加剧了对其他地区的影响。由此种种所形成的“扭曲”价格的贸易流量影响了共同体贸易伙伴的实际收入。

　　第二，有人争论说，EC开征可变的进口税和出口税已趋向于使EC市场同外部价格波动隔绝，从而扩大国际商品价格的易变性。其结果是国际价格的发展变化在EC国家内部不产生供求方面的反应。这就是说，世界其他地区必须对任何数量变化作更多的调整。

　　第三，价格较大的不稳定性使初级产品生产者和出口者的收入不稳定。加上农民在生产中不愿承担风险的态度，这种不稳定性将促成压缩产量，从而降低他们的收入。在较贫困的国家中，农民进入保险市场的机会很少，预期这种影响会更加强烈。

　　价格与贸易。关于CAP压制国际价格的争论，焦点集中在其对进口国和出口国的贸易条件的影响。他们认为，EC的生产过剩对CAP范围内商品的出口国（主要是美国和英联邦工业国）不利，而发展中国家的出口不与EC的出口竞争，所以他们是受益的，因为进口的食品价格低，而在欧洲CAP所管范围内的代用品价格高。许多研究试图估测取消CAP对国际价格可能产生的影响。这些研究都得出同样的结论：CAP事实上对价格产生向下的压力。对奶制品、谷物和牛肉等受到高度保护的商品来说，其影响更严重。例如，根据这些研究，取消CAP之后，奶制品的价格可能上升，并且上升的幅度可高达28％。它些研究进一步指出，取消CAP将导致国际商品贸易扩大。有些商品（例如牛肉和食糖），在共同体范围内降低零售价格和生产价格会使发展中国家成为净出口国，EC成为净进口国。

　　收入。在部分分析的基础上所作的研究表明，CAP对共同体贸易伙伴的实际收入所产生的影响有两点结论。第一，对两个国家集团中每个集团总的影响的大小，用对GDP或对出口总额的比例来衡量不算大。第二，发展中国家作为一个集团，一定会从取消CAP中遭受损失，而对工业国的影响则难于辨清。但是，对这些结论要谨慎对待：第一，总的结果把在各国之间的损益分配掩盖起来了（在工业国之间日本受损；发展中国家和地区集团中韩国和巴基斯坦受损，而阿根廷是受益者）；第二，所作的估计是以现有的贸易模式为基础的。在这个模式中，发展中国家呈现为食品净进口者。但是，在放宽CAP后，较高的国际市场价格可能诱使发展中国家生产温带商品，最终甚至可引起一个转变，即从净进口者成为净出口者。促成这种转变的潜在力量难以估测，但从有些发展中国家（尤其是亚洲国家）扩大食品生产的成就中看出，这种潜力可能是很大的。第三，以部分平衡为背景所作的估计忽视了非农业部门的反应。用全面平衡方法所作的研究指出，EC内农业商品贸易的自由化将提高发展中国家这一组别的中期收入。

　　价格稳定。各种不同的研究把国际价格变化中的很大部分归因于CAP；这对小麦和奶制品而言尤为正确。即使同其他国家的价格补贴方案比较，CAP是国际市场中一个有影响的不稳定因素。