预算外资金管理体制

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什么是预算外资金管理体制

  预算外资金管理体制是在中央和地方之间,国家与企业之间、地方各级政府之间、各级财政与企业之间、各行政事业单位之间,划分预算外资金收支范围、资金支配权和管理权限的一项重要制度。也就是说,根据国家政治经济的形势和任务,依照经济体制改革和财政体制改革的基本要求,在预算外财力分配和财权的划分上制定出一套具体的规划,制度,体系,形式和方法。预算外资金管理体制是国家财政管理体制的有机构成部分。财政管理体制是财政分配关系的总称,一般包括国家预算管理体制税收管理体制、预算外资金管理体制、企业财务管理体制和基本建设财务管理体制等。我们不能把国家预算管理体制与预算外资金管理体制相混淆,即不能用预算管理体制来代替预算外资金管理体制。它们之间是既有区别、相互独立,又相互联系、相互依存的关系,在解决各种分配关系上各有不同的分工。

预算外资金管理体制的建立[1]

  预算管理体制是侧重解决中央与地方之间以及地方上下级之间的主财力分配关系的I而预算外资金管理体制则是侧重解决国家与企业、中央与地方,地方与各行政事业部门及企业之间的预算内财力之外的分配关系。也可以说,预算外资金管理体制所包含的范围更宽一些。

  根据近几年来预算外资金的增长量和超过预算内资金增长的实际情况,预算外资金已经摆脱了预算内资金的补充地位而成为社会综合财力的重要支柱,正如有的学者形象地称之为“第二方面军”。可见,建立预算外资金管理体制十分必要。

  建立并逐渐完善预算外资金管理体制,是为了正确处理中央与地方、地方各级之间、国家与企业之间、财政与各行政事业部门、单位之问的分配关系。它具体规定了各级政府、各个行业、各行政、事业部门、各个企业,培植财源、筹集资金、支配和使用预算外资金的权力、范围和责任,使各地区、各部门、各企业事业单位在财力的筹集、管理与支配使用上,责权利相结合,财权和事权相一致,因地制宜地进行经济建设和发展各项事业。

  具体地说,应从以下几个方面来理解和把握预算外资金管理体制的内涵:

  一、预算外资金管理体制是解决国家分配和管理预算外财力的组织方式、责权力范围划分问题;

  二、预算外资金管理的规划、制度、机制与管理体系的建立与完善问题;

  三、预算外资金管理体制的实质是解决国家与企业、各级政府之间、国家与地方之间、财政与各行政事业部门之间在预算资金之外的财政性资金的分配关系。

预算外资金管理体制的演变[2]

  预算外资金管理体制是处理各方面对预算外资金的分配关系,划分中央、地方和企事业单位在预算外资金使用、管理方面的权限、责任和利益等方面的制度,其实质就是要正确处理中央和地方、国家和企业单位在预算外资金管理方面的集权与分权的问题。

  建国以来,各个时期的政治经济形势和任务是不同的,经济管理体制和预算管理体制也是不同的.因此,预算外资金的管理体制随之变化也有所不同。归纳起来,大致可以分为三种类型。

  1.高度集中型的管理体制.所谓高度集中的预算外资金管理体制,就是国家根据经济建设和各项事业发展的需要,以及财政经济的状况,采取比较集中的预算管理体制,对预算外资金进行清理整顿。将一些预算外资金纳入预算内管理。以加强国家预算的财力.这样,预算外资金的数量、规模都相对缩小,对预算外资金的管理也相对严格。如1952年,国家规定取消了机关和部队的生产收入,除民政生产事业、劳改企业等以外的生产单位,一律作为国营企业管理,其收入一律纳入预算,取消“小公家务”;对农村的乡自筹资金,也按照“包、准、禁”的原则进行了整顿.1961年。国家对经济实行“调整、巩固、充实、提高”的方针,加强中央的集中统一,对预算外资金实行了“纳、减、管”的办法,将一部分预算外资金纳入预算,强调要加强预算外资金的管理。

  2.相对分散型的管理体制.主要是国家针对高度集中的管理体制所暴露出来的种种弊端,改革财政管理体制,将一部分财权下放给地方、部门和单位,而国家财政集中管理的财力相对减少,这样,预算外资金无论从项目上,还是从数量上都大幅度地增加。如1958年的下放财权,国营企业实行了利润留成制度,预算外资金项目增至几十项;十年。文化大革命”时期,企业事业单位下放很多。财权也相应地下放,预算外资金管理工作比较混乱,预算外资金规模又进一步扩大;1978年改革开放以来。进一步打破了财政统收统支的旧体制,预算外资金的范围、规模迅速扩大。

  3.宽严结合型的管理体制.根据几十年的经验,国家财力和财权过于集中或过于分散都各有其弊端。过于集中,统得过死,不利于调动地方、部门和单位的积极性,不利于因地制宜、因时制宜地发展生产建设和各项事业;过于分散,则国家财政缺乏必要的宏观调控能力和手段,造成财力紧张。财政困难,难以保证国家的重点建设和进行经济体制改革所必需的财力.因此,首先应保证国家财政要集中掌握适当的财力和财权。同时。考虑地方部门和单位的积极性.在管理上。要根据社会主义有计划商品经济发展的要求,在保证国家对预算外资金宏观调控的基础上,做到微观搞活,松紧适度,宽严结合,充分发挥预算外资金的积极作用.近两年来。国家对预算外资金在清理整顿的同时,正在实行这种体制,并在实践中逐步完善。

预算外资金管理体制的改革

  建国以来,预算外资金管理体制发生了多次变化,进行了多次改革,取得了一些经验,同时,也有一些比较深刻的教训。对此,有必要进行认真的总结。

  1.预算外资金要保持适度规模。纵观建国以来预算外资金的发展变化,基本上是由小到大,由少到多,其间几经起伏。或放或收,变化较大.如何使预算外资金保持一个适度的规模,以适应各个时期经济建设和各项事业发展的需要,这个问题一直没有得到很好的解决.所谓适度规模,也就是在财力的划分上,如何处理好集中与分散的关系.合理确定预算外资金的规模,首先要考虑保证国家预算内的资金需要,保证国家财政掌握一定的财力。这是因为,国家财政是我国资金分配的主渠道,不仅担负着为我国发展经济建设各项事业、提高和改善人民群众的生活水平筹集资金、供应资金的重要任务,同时还要满足经济体制各项改革的资金需要.所以,国家财政必须要掌握相应的财力,才能完成上述任务。象前几年那样,预算外资金大幅度增长,预算内资金却相对下降,致使国家财政困难,资金紧张,连年出现财政赤字,是无法保证国民经济稳定、协调发展的。

  应确定一个预算外资金的数量界限或比例。在目前情况下,很难确定一个相对数绝对数来作为预算外资金的数量界限。首先,预算外资金的数量多少,规模的大小。取决于预算管理体制的变化,预算内集中分配的多,预算外资金就相对减少,而目前国家预算管理体制正在改革之中,一定时期内很难稳定下来,预算外资金的数量界限也就无从设计;其次,经济情况在不断变化,在经济形势好的情况下,当年可供分配的新增国民收入就多,那么,预算内外所分配的资金就多。反之就少.此外,预算内外的分配,还要根据经济体制改革的要求来考虑.所以,目前考虑预算外资金的规模,只能是根据预算内资金需要情况来确定。

  2.对预算外资金管理体制。要坚持财权和事权的统一,要做到权责利相结合.预算外资金的设置。就是为了改变国家统得过死、包得过多的局面,给地方部门单位以一定的自主权,因地制宜地发展生产建设和各项事业.因此,在给地方部门单位以一定财力的同时,要明确他们的事权,即要用这些资金负责办哪些事,其中要承担哪些责任.近几年的经验教训是,通过减税让利、鼓励创收等措施,把大量的资金留给了地方部门和企事业单位,但许多事的权和责任没有明确,反映到财政上,就是财政收入相对减少,而财政支出则仍是不断增加.收入上的。大锅饭。打破了,而支出仍是。大锅饭”,财政的负担日愈沉重.因此,必须在把资金留给地方部门和单位的同时,明确他们所担负的任务和责任,哪一级包什么,负责什么,都要加以明确,做到权责利相一致。

  3.预算外资金管理体制要相对稳定。体制作为一种制度,在一定时期内,要保持相对稳定,不能经常变更和改动,以免影响地方部门和单位的积极性j影响工作的连续性.如前几年采取的减税让利等一系列措施,使预算外资金大幅度增加。当财政发生困难时,又采取了征集能源交通重点建设基金等一些集中资金的措施,这样,放了又收,收了又放,既不利于国家财政状况的根本好转,又不利于充分发挥预算外资金的积极作用.当然,任何一种体制,都要随着经济情况和财政情况的变化而不断地加以改进和调整。但这种变化和调整,应当是在保持体制相对稳定的情况下进行。

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参考文献

  1. 梁宝柱.预算外资金管理概论[M].河南人民出版社,1990.4.
  2. 项怀诚.中国预算外资金管理理论与实践[M].黑龙江人民出版社,1992年12月第1版.
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