项目法人责任制

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项目法人责任制(responsibility system of project legal person)

　　项目法人责任制是指经营性建设项目由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、偿还债务和资产的保值增值实行全过程负责的一种项目管理制度。

　　改革开放以来，我国先后试行了各种方式的投资项目责任制度。但是，责任主体、责任范围、目标和权益、风险承担方式等都不明确。为了改变这种状况，建立投资责任约束机制，规范项目法人行为，明确其责、权、利，提高投资效益，依照《公司法》，国家发展计划委员会于1996年4月制定颁发了《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》(简称《规定》)。根据《法定》要求，国有单位经营性基本建设大中型项目必须组建项目法人，实行项目法人责任制。

　　为了建立投资责任约束机制，规范项目法人的行为，明确其责、权、利，提高投资效益，依据《中华人民共和国公司法》，原国家计委于1996年制定并颁布了《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》(以下简称《暂行规定》)。

　　《暂行规定》明确指出：国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段必须组建项目法人。凡应实行项目法人责任制而没有实行的建设项目，投资主管部门不予批准开工，也不予安排年度投资计划。

　　1.项目法人责任制执行中出现的问题

　　项目法人责任制规定董事会有权聘任或解聘项目总经理，这就使得项目总经理在确定中标单位时，不得不考虑董事会中实权人物与施工单位的关系，以确保其总经理职位，因此招投标有时流于形式。

　　项目总经理为了控制工程造价不超概算或其它目的，组织评标时故意压价(标底价)，使得施工单位的中标价接近于定额直接费，有时甚至还低。施工单位为了保证盈利，不得不雇佣民工队，有时干脆分包，赚取管理费。尽管国家明文规定禁止分包，但施工单位可以让分包单位打着自己的牌子。这就导致工程质量难以保证，这也是近几年来出现“豆腐渣”工程的原因之一。

　　项目董事会董事长或项目总经理为了逃避责任，在项目还未竣工前，就找关系，调到别的部门升任高职，这就导致项目竣工后即使出了问题也无人承担责任。

　　2.项目法人责任制执行中问题产生的原因

　　资金来源问题:项目资本金制度规定项目自筹资金不得低于3596，说明大约65%的项目资金来源于国家银行贷款。由于项目法人是由项目的投资方代表筹建，因此董事会的要职大部分由政府任命。

　　董事会要员中个别人认为钱是国家的，出了问题，罚不责众，追究不到个人责任。因此敢于干涉项目经理招投标，甚至给自己捞实惠，有的人在项目出问题之前，就先来个“金蝉脱壳”。虽然这只是极个别人的行为，但“一粒老鼠屎，能坏一锅粥”，大部分工程问题都与他们有关。

　　监督不力:项目法人责任制虽规定了考核和奖罚制度，但大部分流于形式。因为无人有权对董事会成员、项目总经理随时监督并实施制裁。所以考核和奖罚也就失去了意义。

　　3.项目法人责任制的改进

　　要解决项目法人责任制执行中存在的问题，必须对项目法人责任制进行改进。可设想参照国家关于安全技术措施项目工程实行“三同时”的规定，组建一个项目纪律检查委员会(简称纪检委)，对整个项目的活动实行全过程监督，预防和杜绝项目实施中违纪违法事件发生。纪检委成员可每隔一、二年换一次，或将甲、乙两个项目纪检委成员对换。纪检委应设信访办公室、接待室，建立信访接待制度，随时接受承包单位、监理单位、群众甚至董事会成员、项目部成员来访、信函或电话等。便于及时发现，并解决问题。新的项目法人责任制管理模式如图1

　　经过改进后的项目法人责任制能有效地实施监督，增强了对董事会成员、项目总经理等人的约束力。但也可能增加项目的工程造价。不过这样可以保证项目的实施依法进行，使国家少受或不受损失。

　　需要说明的是，项目法人责任制执行中暴露的问题还很多，本文只列举了其中最主要的三个方面。而且出现问题的原因也是多方面的，不同的项目又有不同的特殊原因。因此，很有必要对项目法人责任制进行有针对性的改进，也希望引起有关部门重视。

　　1.公益性项目推行项目法人责任制的必要性

　　项目法人责任制是项目法人按《公司法》的规定设立有限责任公司(包括国有独资公司)和股份有限公司，对项目筹划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产保值增值等，实行全过程管理并承担相应的责任。目前，大部分的项目法人只是国家投资项目某一阶段的管理主体，一般只负责建设阶段的管理。在计划经济体制下，工程项目的建设管理大多由一些临时性的机构承担，如“工程指挥部、建设处”等，其人员多是临时拼凑，技术人员少，行政领导多，实施一个项目临时组建一个管理班子，使管理者往往只有一次经验而缺乏二次经验，客观上造成了经验资源的浪费。在市场经济体制下，转换项目建设的经营体制，推进项目法人责任制，有利于提高投资效益，实现建管模式与国际接轨。

　　2.公益性水利建设项目法人的形式

　　《水利产业政策》指出，公益性项目多为发挥社会效益为主的项目，国务院[2000]20号文件指出，“中央项目由水利部(或水利部直属流域机构)负责组建项目法人，地方项目由项目所在地的县级以上地方政府负责组建项目法人，其中总投资在2亿元以上的大型项目，由项目所在省(自治区、直辖市)人民政府负责组建项目法人。但项目法人采用什么形式没有明确的要求，结合水利工程的特点，作者认为有以下几种形式可以参考：

　　(1)培育专业性的项目建设管理公司(项目代理机构)，通过委托或招标方式承担项目的建设与管理工作。

　　(2)以工程建成后的管理单位为项目法人。

　　(3)改建、加固、扩建工程以现有管理机构为项目法人。

　　上面几种形式有利有弊。由于水利工程的特殊性，建设管理公司只负责建设阶段的管理，很难参于工程的运营。从现状看，现有实施项目的项目法人大都只对建设阶段进行管理。项目代建机构不参于工程的运营，不负责工程的保值，就难以要求代建机构在工程前期(初步设计阶段)提出或要求一些能为工程保值的资源和设施、条件等，更不用说增值了。

　　一般来说，公益性项目的运营能保证国有资产的保值就不错了，这就为管理机构带来了很大的困难，不利于项目的正常运营，造成“重建设，轻管理”的普遍现象。以管理单位作为项目法人会在工程前期阶段或实施阶段提出可行的保值措施，有利于工程的运行，但因其技术力量不足，很难承担建设任务。作者认为，宜推行建管合一的项目法人。

　　3.规范项目法人责任制

　　项目法人责任制是一种现代企业制度，现代企业制度的特征是“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”。公益性项目的投资人是国家，政府负责项目的前期工作(立项、可行性研究、初步设计等)，项目法人负责建设管理，公益性项目的这种特殊性，制约了公益性项目法人责任制的推行。目前，公益性项目法人责任制的核心和本质均还不明确。由于公益性项目投资人是国家，作者认为，项目法人的本质在于落实责任制，明确“责、权、利”和以下2种责任。

　　(1)明确项目法人对项目投资人应负的经济和法律责任。

　　(2)明确项目法人和法定代表人尽职尽责应取得的奖励和玩忽职守应受的惩罚。

　　在管理上存在以下4个问题需要解决：

　　(1)缺乏个人利益的界定和保护。

　　(2)缺乏高效竞争机制的引入。

　　(3)利润较低且缺乏保障。

　　(4)监督制度落实不到位。

　　在我国现阶段，要加强对项目法人的监管，确保投资效益的发挥，应建立项目法人资格和资质的认证制度，严格市场准入。项自法人单位要具有基本的专业素质和必备的基本条件；项目法定代表人要具备相应的政治、业务素质和组织能力，具备项目管理的实践经验；法人单位的人员素质、内部组织机构能满足工程管理的技术要求，建立健全内控制度，不同规模的公益性项目应有不同资质的项目法人承担。

　　4.建立考核和奖罚制度

　　为规范项目法人市场，政府主管部分要对项目法人、法定代表人及项目管理层进行考核。考核可分年度考核、任期考核及目标考核等，为此，主管部门应制定出具体的考核内容和考核标准。根据考核结果结合日常管理情况，对考核对象予以奖惩，同时制定具体的奖惩措施和办法来确保考核工作落到实处。

　　公益性水利工程建设项目推行项目法人责任制，应结合公益性项目的特点推进。如何搞好项目法人责任制，仍需要进一步的探索。