银行安全
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银行安全(bank safety)
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什么是银行安全[1]
银行安全是指银行的现金资产和预期收入足以偿还本期和预期的债务，能够消除来自内部和外部的各种隐患，将风险控制在偿付能力以内，保证其功能的正常发挥和经营秩序的稳定。
银行安全可以从三个层面上加以分析：
其一，单个银行安全与整个金融体系安全之间的关系，单个银行安全是整个金融体系安全的基础。
其二，金融体系中的静态安全与动态安全之间的关系，静态的安全指标是标准，动态的金融监测是手段。
其三，金融体系安全与国家经济安全之间的关系，从国际金融危机的教训中，我们认识到，金融危机往往超出金融自身而波及一国的经济和政治安全，所以，金融体系安全是国家经济安全的核心，而国家经济安全则是金融体系安全的前提。
银行安全的成因[1]
将银行安全的成因作为一个系统来分析，可以分为先导性因素和传导性因素两个子系统。从作用范围来看，先导性因素包括以下三部分：
一是宏观因素。这是指影响银行安全的各种外部因素，如经济增长率、经济结构协调状况、物价指数变动率等。
二是中观因素。这是指银行系统本身对银行安全构成影响的各种因素，如银行系统流动性状况、贷款增长速度等。
三是微观因素。这是指一家银行内部对其安全经营构成影响的各种因素，如内部管理水平、贷款集中程度、资产负债的期限对称性等。
就一家银行而言，宏观因素、中观因素反映的是银行经营所面临的外部风险，微观因素反映的则是银行内部的安全状态。
从因果关系来看，先导性因素是原因，传导性因素是结果，传导性因素在先导性因素与银行安全状态之间起传导作用，先导性因素作用于传导性因素，而传导性因素则对银行安全状态产生直接影响。传导性因素可以分为三类：
(1)信贷资产质量。这是衡量银行经营状况的最重要指标，从短期看，它影响银行的效益；从长期看，它影响银行的流动性。信贷资产质量主要受经济增长率、经济结构协调状况、物价指数变动率、内部管理水平、贷款集中程度等因素的制约。
(2)表外资产质量。银行的表外业务是指未列入银行资产负债表、不影响资产负债总额的经营活动。广义的表外业务包括传统的中间业务和金融创新业务，狭义的表外业务专指金融创新业务。中间业务是指不动用银行资金，替客户承办收付或其他委托事项，收取手续费的业务，包括汇兑业务、代理融通业务、信用证业务、租赁业务等。金融创新业务包括贷款承诺、金融工具创新两类。贷款承诺又分为可撤销的贷款承诺和不可撤销的贷款承诺，前者包括透支便利和信用承诺，后者包括发行商业票据、循环信用额、票据发行便利和回购协议。金融工具创新包括货币互换、利率互换、金融期货、金融期权和远期利率协议等。表外资产的质量如何，可能给银行带来极大的风险。
(3)存款增长速度。这一指标对于银行安全的重要性主要表现在两个方面：第一，存款是银行扩大资产规模的基础。第二，存款可以增强银行的支付能力和流动性。只要存款的增量足以弥补支付的缺口，即使是资不抵债的银行仍然可以继续生存，并且有机会扭亏为盈。
对照上述指标，结合中国商业银行的现状来分析，尽管不良贷款比例较高，但银行安全问题并不危急。究其原因有两个：一是国家信用的保障，二是源源不断的存款支持。在人们的脑海中，“国家银行、国家所有、准国家信用、受国家保障”的观念根深蒂固，即使不良贷款的数额巨大，也会被源源不断的存款所淹没和稀释，所以，信心和存款成为保证中国商业银行安全的两根支柱。
银行安全的防范措施[2]
正因为银行在现代经济中有如此重要的作用；而自身又存在着难以克服的缺陷，因此，世界各国均对本国的银行业采取了一定的安全防护措施。随着金融的全球化和信息技术的高速发展，国际间也加强了合作，对跨国银行以及国际间的银行业务的监管进行了卓有成效的探索。
一般来说，银行安全的防护措施有建立银行监管制度、设立银行自律组织、健全银行内部控制制度、紧急情况下采取“休克疗法”、设立最后贷款人制度，以及设立存款保险制度等。
(一)建立银行监管制度
银行监管制度在本质上是利用国家政权的强制力量，通过对银行业的管制来保证银行安全。它的基本功能，在于通过设置银行监管机构，专门负责银行的市场准人、退出及日常行为的监管，以维护银行的经营秩序，保证银行资产的安全。
根据监管主体的差别，银行监管制度可分为三种类型。
1，中央银行行使银行监管职能。世界上大多数国家采用这种监管制度、例如英国由英格兰银行即中央银行负责对各类吸收存款机构实施审慎监督；新西兰的中央银行即新西兰储备银行，负责所有银行的审批注册，并有权对其实施监督检查等。
2．财政部行使银行监管职能。例如：在奥地利，由奥地利联邦财政部负责对银行机构的监督管理；在加拿大，联邦财政部银行检查总监负责监管银行机构。
3．由相对独立的专门机构负责银行机构的监管。例如：卢森堡建立货币协会(Monetary Institute)负责对所有银行机构实施审慎监督；新加坡设立金融监督局负责对银行机构进行监管。
根据监管主体的多少，银行监管制度又可分为一元监管制度与多元监管制度。前者只有一家执行监管职能的机关，实行高度集中的银行监管。部分市场经济发达国家以及大多数发展中国家如埃及、巴西、菲律宾、泰国和印度等国属于此类型，都由中央银行负责监督管理银行。后者由两家或两家以上的机关执行银行监管。根据监管权限在中央与地方划分的不同，多元监管制度分为一线多元监管制度和双线多元监管制度。
实行一线多元监管制度的国家或地区，银行的监管权力集中于中央，在中央一级又分别由两个或两个以上的机关负责监管。这种体制实际上是以财政部和中央银行为主体开展工作的。如日本大藏省(财政部)的银行局和国际金融局是银行监管的主要机构，但日本银行(中央银行)与这些机构紧密协商，共同完成任务。在德国，联邦银行监督局(由联邦财政部代管)作为一个独立的联邦主管机关负责对银行的监管，但在监管实践中，联邦银行监督局要与中央银行，即德意志联邦银行密切合作来行使它的职能，共同完成对银行业的监管。
实行双线多元监管制度的国家主要是联邦制国家，以美国为典型代表。
美国金融监管体制比较复杂，联邦和各州都有权对银行发照注册并进行监管，即实行双轨银行制度。在联邦一级，有财政部货币监理署、联邦储备系统和联邦存款保险公司三大银行监管机关。在州一级，各州都有各自的金融法规和银行监管机构。除此以外，还有其他一些联邦级监管部门，如联邦住房放款银行委员会等，主要负责联邦注册的(或成为其会员的)银行机构的监管，并配合其他联邦金融监管机关的监管工作。
但是，建立银行监管制度也不是万能的。公共选择理论认为，银行监管制度也存在“失灵”和高成本问题。具体表现在：
1. 监管者也是“经济人”。银行监管部门作为社会组织，具有普遍性、强制性的特点，使它能够在一定程度上超越各种具体的个体利益，为社会公共利益着想。但由于具体的监管人员并不能保证比其他经济人更圣洁、更正确，并且他们掌握着垄断性的强制权力，其所犯错误对社会造成的危害可能更大。另外，监管者作为经济人，具有自己的需要和偏好，为实现自身利益的最大化，他们很容易被少数特殊利益集团所俘获并成为其代言人，以得到可观的回报。
2，监管行为的非理想化。由于对客观规律的认识程度与对这些规律的运用程度的差别，监管者即使主观上尽力想按照客观规律行事，但由于诸多条件限制，结果不一定能实现这一目的。由此便产生了监督行为的非理想化问题。监管行为非理想化的原因是多方面的，但主要是信息不完全、不对称问题。因为监管者并非全知全能，对金融运行规律的认识总存有局限，而被监管的银行机构为自身利益又可能故意隐瞒实情，甚至制造出一些扭曲的信息。另外还存在所谓的“管制时滞”(Regulatory lag)，即监管者对金融现象的认识滞后，对于是否采取监管措施的效应滞后。当一项监管措施被实践证明是错的或过时的时候，监管者并不能及时加以纠正或停止。
3．银行监管部门作为监管制度的生产者和供给者，缺乏市场约束和市场竞争，导致监管的低效率和官僚主义。
4．如果政府直冲监管第一线，事必躬亲，不仅陷入疲于奔命的境地，而且其监管的水平和质量在银行机构的众目睽睽之下，毫无缓冲和回旋的余地。一招不慎，可能导致政府信任危机。
5．银行监管制度会造成巨额成本。这些成本有的可以在政府预算账户上反映出来，如银行监管部门的行政预算支出；而有的则反映不出来，是隐蔽的，如过度银行监管导致的效率损失等。
6．道德风险的存在。道德风险(Moral hazard)的最初含义是指一个人因为参加保险而降低了他防止风险的努力程度，从而事实上增加了风险程度。现一般指由于某些制度性的或其他的变化而引发的私人部门行为的变化并产生有害的通常是不利于经济整体发展的作用。银行监管制度所产生的道德风险包括四个方面：(1)由于个人和企业相信政府会确保银行机构的安全和稳定，确保存款人利益，因而除了较高的收益率外，存款人失去了评价、选择：监督银行机构的动力和压力。(2)存款人利益得到保护的事实意味着，存款人挤兑危险对银行机构经营人员施加的惩戒压力减弱，这样会诱使存款机构去追求不适当的高风险资产组合。(3)银行机构为了规避监管部门的监督，倾向于从事风险较高和利润较大的金融创新活动，从而加大银行的风险。(4)银行监管的不适度，有可能起到保护低效率银行机构的作用，进而抑制银行业的成长，导致整个社会经济福利的损失。实际上，所有的银行安全防范措施，都存在所谓的“道德风险”问题，所不同的只是程度上的差别。
尽管如此，银行监管制度在银行的安全防范措施中仍然处于核心地位，其他措施在一定意义上都是作为银行监管制度的补充手段加以设置的。随着金融的全球化发展，银行监管制度的内容和范围在不断扩大，国际间的银行监管合作也在不断加强。例如巴塞尔银行监管委员会(Basle Committee On Banking Supervision)的成立及其卓有成效的工作，就是这方面的一个明显标志。
(二)设立银行自律组织
设立并发挥银行自律组织如银行同业公会、银行协会、银行家协会等在监管中的作用，已成为许多国家和地区增强银行安全的重要手段。
银行自律组织是由银行业的从业机构或人员组织起来，共同制定规则，以此约束自己的行为，实现行业内部的自我监管，保护银行业共同利益的各类组织的总称。
银行自律组织在不同国家或地区银行安全保障体系中的地位和作用不尽相同。
香港银行业的自律组织主要是银行公会，这是根据1981年《香港银行公会法案》成立的，香港所有持牌银行都必须加入。银行公会有三个行政机构，即执行委员会、咨询委员会和法律委员会，执行委员会由三位永久委员及九位被选委员组成。中国银行、汇丰银行和渣打银行是三位永久委员。银行公会的职能主要有：1．在与财政司协商后制定会员银行存款利率协议，并负责监督执行。2．在取得财政司同意后，制定有关银行业务的规章，如银行可以支付的最高利率、回扣或佣金等，公会的规章对会员有严格的约束力。3．调查、处理会员银行的违章事件和会员银行投诉、纠纷。4．帮助会员解决业务问题。5．帮助对外联系、负责提供咨询和处理有关法律事务等。银行公会在香港银行业监管中起着相当重要的作用。特别是通过制订有关银行业务规章和利率协议，能够规范持牌银行的日常经营行为和维护金融市场的正常秩序，从而在一定程度上确保银行业的健康、稳定发展。
马来西亚银行公会既是代表银行同业利益的组织，也是专业性的自律团体。它致力于改进银行业务运作，维护会员银行利益，加强银行的纪律和道德标准，为政府的银行法规的修订提供咨询意见，并与中央银行密切合作，促进银行体系的健全和发展。持有执照在马来西亚营业的银行，都可申请参加马来西亚银行公会，成为其普通会员；外资银行在马来西亚的代表处，可申请成为其准会员。
法国的银行自律组织主要有：银行同业公会、国家信贷互助联盟、中央城乡互助信贷联盟等。这些自律组织在同法国银行监管机关发生往来时，代表它们的成员机构，负责确保本系统内的协调一致；保证这些机构内的每一成员及整个系统具有偿付能力；确保适用于这些成员机构的法律和法规得以贯彻执行。银行自律组织的职能都由法律和规章所确定，包括对其成员机构经营管理方面的行政、技术及财务监督，以及给予纪律处分等。
银行自律组织具有政府监管所不可替代的优势：如自律组织比政府更熟悉银行业运作的具体实际情况；在执法检查和纪律监控方面比政府监管更具灵活性和预防性；自律规则内含有行业、伦理和道德标准的约束，作用空间比较大等。但是，对于自律组织的作用也不能过于夸大，其弱点也是很鲜明的，例如它是本行业利益的代表，强烈的利益驱动，追求私人或集团利益最大化的动机，可能使其对社会公众利益造成侵害。
(三)健全银行内部控制制度
银行内部控制制度作为增强银行业安全稳定性的重要手段之一，得到了各国普遍重视。随着金融创新的发展，现代银行业务日益综合化、国际化和复杂化，各国银行监管当局不断向银行机构施加压力，促使其改进和加强内部管理和内部控制，尤其强调银行机构要对那些风险或潜在风险较大的业务领域加强管理和监控。银行机构是否具有完善的内控机制和内部管理制度，已成为监管当局核准市场准人的重要因素，也是监管当局对银行机构进行检查的重要内容。
德国在银行内部控制制度建设方面的经验可资借鉴，为促使银行机构建立有效的内控机制，德国银行监督局颁布了《对经营金融交易的信用机构业务管理的基本要求》，具体规定了银行机构的内部控制准则。其主要内容是：
1．管理层的自我监督和控制。(1)管理人员必须深知交易业务的风险内涵，并能采取有组织的措施来控制风险。(2)金融交易必须严格遵守管理层制定的操作规程，其内容包括内部控制、监管系统和内部执行制度等方面。管理层还必须制定贯彻执行这些制度的指导细则。(3)在试验阶段，新金融工具或新金融市场交易必须经管理人员授权方可进行，只有在试验取得成功，人员和设备配置齐全，建立了风险控制系统后，才能全面开展新金融工具或新金融市场的交易。
2．风险控制和风险管理。为控制与交易业务相关的风险，每个业务部门必须建立一个用于测量和监控风险头寸和分析潜在亏损风险大小并对其进行控制和管理的系统。风险控制人员要与一线交易人员分开，头寸权限由管理人员授予，交易产生的风险要及时得到监控，要有一名管理人员专门负责风险控制和管理工具，并且他本身不介入每天的一线交易。具体管理包括：风险控制和风险管理系统的要求，风险额度的制定、法律风险管理及操作规程风险管理等。
3．操作程序的监督与牵制。即各项交易活动必须有明确的职能分工，包括四个层次：一是一线交易，二是后线结算，三是会计审核，四是监控。最低要求是一线交易与其他职能部门要分开。在一个职能部门中，相关但不相同的工作要有不同的人员做，以确保相互的业务监督牵制。使用自动数据处理系统时，要有相应的程序来保证实施监督，数据处理系统中输人人员要与交易、后线结算分开，会汁审核要与业务监控人员分开。任何数据内容的修改，由处理系统自动记录在案。
4．内部审计人员的再监督。对《基本要求》的遵守情况要由内部审计人员进行检查。其中风险审计至少每年一次。对《基本要求》中每一部分的审计至少每三年一次。主要包括：(1)权限额度；(2)头寸及交易结果和确认核对；(3)自动数据处理系统中的变化；(4)内部报告体制的完整性、准确性、及时性；(5)职能分工原则；(6)交易条款符合市场正常条件的程度；(7)交易证实以及对方的反证实。
(四)“休克疗法”
在银行发生危机或挤提时，采取紧急终止兑换的应急措施，在存款人头脑冷静下来的寸候，再逐步恢复银行的正常业务，以此渡过银行的危险期。
美国历史上发生银行恐慌时曾经采取过这种方法。例如，在1857年和1907年银行恐慌期间，由于采取了银行休假的办法，在一定时间内终止了银行的存款兑付，使人们从极度的恐慌中逐步冷静下来，从而避免了银行的大量倒闭。
在股市上，“休克疗法”采用得比较普遍。比较轻微的“休克疗法”就是涨停板制度。当个别股价变动超过一定幅度，即终止交易，使人们从狂热中清醒过来，理性地判断行情变化，作出决策。作为对1987年股市崩溃的反省措施之一，纽约股票交易所实行了一种程度更深的“休克疗法”——“断路器”(Circuit breaker)制度。当股市大盘的变动幅度超过一定限度时，就自动中断交易。
但是，“休克疗法”仅仅只是治标不治本的做法。如果存在长期的、普遍的信用危机，银行的挤兑和倒闭还是不可避免的。例如，在1929—1933年的世界经济大危机中，许多国家的银行监管当局都采用了银行放假的办法，试图避免银行恐慌情绪的蔓延，但是收效甚微，大批的银行还是在存款人的疯狂挤兑中倒闭。
(五)最后贷款人制度
中央银行或政府部门在银行出现流动性危机的情况下，履行最后贷款人的职能，进行财务援助和贷款支持，以帮助出现危机的银行渡过难关。
最后贷款人制度的具体做法一般有三种：
1．中央银行直接贷款援助。在出现支付危机的银行丧失了以抵押或贴现方式解决流动性问题能力的情况下，可以由中央银行以最后贷款人的身份给予直接贷款，以帮助有问题银行渡过危机。
2．设立特别机构或专项基金向出现支付危机的银行提供财务援助。
3．在政府或中央银行的授意和组织下，动员大银行集资救援。
(六)存款保险制度
尽管有银行监管制度等安全防范措施，但是，在实际的经济运行和激烈的市场竞争中不可避免地会发生银行倒闭。此时，损失部分或全部资金的可能性会使存款人特别是小额存款人动摇对其他银行的信心。因此，设置在银行破产后，能够对存款人特别是小额存款人的存款进行保护的存款保险制度，就成为对银行安全进行防范的最后一道防线。
存款保险制度通常由政府、中央银行或相关自律机构来组织，主要目的是通过强制性的而非自愿性的安排，为参加存款保险体系的银行的债权人提供了一个安全网，由此增加公众对银行的信心并使金融体系更加稳定；通过限制某一家银行出现的、对其他较健全银行可能产生的不利影响，降低在整个银行体系中的扩散或连锁反应；同时，存款保险制度与适当的退出程序结合在一起，还可以让银行监管者有更多的自由空间允许银行倒闭，并妥善处理善后事宜。
设置存款保险制度的具体形式，一般应根据每个国家的具体情况、历史和文化特征进行设计。
