经济行政指导

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　　经济行政指导是指经济管理机关为谋求经济保护目标的实现，期待相对人任意的协作、自发的行动而提出的劝告、建议、指示、希望等非权力行为的总称。它是一种事实行为。

　　经济行政指导具有以下特点：

　　(1)经济行政指导是由经济行政机关发动和组织的一种经济行政行为。从实质上看，经济行政指导仍是经济行政权的一种新型表现形态。这与民间的社会经济团体或经济咨询机构开展的咨询活动截然不同。

　　(2)经济行政指导是自由裁量行为之一种。经济行政机关对经济组织开展行政指导，是在经济法规定或授权的幅度或范围内进行的，渗透着经济行政机关的意思表示。但这并不意味着经济行政指导可以超越于经济法之上，或者与经济法律规定背道而驰、唱对台戏。

　　(3)经济行政指导不具有强制执行的效力。经济行政指导与行政命令不同，不是简单机械地将刚性的经济法直接适用于某一特定的场合和主体，而是针对特定的经济情势向经济组织提出为某种行为或不为某种行为的建议。经济组织可以听，也可以不听。经济行政指导机关无权直接予以强制执行，也无权向法院申请强制执行。

　　(4)经济行政指导具有软性约束的效果。经济行政指导虽不具有强制执行的效力，但却往往隐藏着一系列利益安排机制(如政府补贴、贷款优惠、税收优惠、信息优惠等)。经济组织如果顺着经济行政指导的方向调整自己的商事活动，就会从中受益；否则，就不会受益，其至吃亏。经济行政指导背后隐藏着的利益往往是由政府提供或协助提供的。当然，为使经济组织做出明智的商事决策，经济行政指导的内容及其包含的利益引导机制应当是透明、公开的。正是由于利益的强烈驱使，经济组织在实践中容易积极响应经济行政指导行动。

　　(1)经济领域广泛复杂且技术化、专业化程度很高，经济管理机关在无适当立法措施的情况下，必须肩负管理责任，以弥补法律的不存在或不完善。

　　(2)经济管理机关可以不通过命令或强制措施圆满灵活地实现预期的经济保护目标，而不引起摩擦或抵抗，同时也保障对方主张自己意见的机会。

　　(3)经济发展的高度专业化技术化以及有关法律法规规定事项的复杂化，使得经济管理机关也有必要向社会和公民提供知识和技术。

　　经济行政指导是一种由经济管理机关通过向对方做工作，期待对方实施管理机关意图的行为。它在法律形式上不具有对相对人的强制力或法的拘束力，相反是在相对人任意合作下实现管理目的的行为形式。因此，经济行政指导与经济行政行为有着显著区别，它是一种非权力手段。但是，由于经济行政指导是经济管理机关的行为，而经济管理机关在法律上或事实上享有的统治地位使经济行政指导可以发挥重要作用。

　　(1)抑制作用。是指在某种意义上，对相对人的行为事实上具有抑制效果。如技术监督局认为有违反经济法特别规定的行为时，对相对人的违法行为进行纠正劝告，或劝告可能遭受危害的企业、居民采取必要措施等。

　　(2)协助作用。指保护相对人并予以协助的作用。例如建设局对于建设单位进行必要的指导。

　　(3)调整作用。是指调整相对人的利益关系。当企业相互间或企业与居民间发生的经济纠纷有可能影响经济和社会秩序的维持时，通过关系人的互让和协作来调整其利害关系。如企业与消费者发生纠纷时，工商行政管理局对该纠纷当事人双方或一方进行劝告，促使其达成协议。

　　(4)引导作用。是指为实施或实现一定的政策或计划而引导相对人的行为的作用。

　　从经济行政指导的作用可以看出，它对相对人不具有法的拘束力。但由于经济管理机关往往通过向服从行政指导的人提供一定的利益(如综合利用产品的价格优惠、税收优惠等)或以国家权力为背景的经济管理机关的支配地位，经济行政指导对相对人具有事实上的强制力，但不是法律上的。因此，对不服经济行政指导者，不得强迫执行经济行政指导的内容，或对该不服从者适用罚则。

　　经济行政指导的方式是多种多样的，经济行政机关可以根据促进经济、社会协调发展，稳健高效地实现经济行政目标的管理目的而选择适当的经济行政指导方式，以降低社会成本，提高经济行政效率。目前经济行政指导的主要方式有：

　　(1)引导性的经济行政指导。表现为经济行政引导、辅导，由经济行政机关给予经济行政相对人以具体的指示教导、指点带领、指导帮助，使其自愿按符合经济行政目标的方向去作出行为和发展。

　　(2)劝导性经济行政指导。表现为经济行政主体对相对人的劝告、规劝。经济行政机关通过讲道理，启发开导经济行政相对人，劝其改变原有的行为或接受意见，包括在特殊情况下以郑重规范的方式加以劝告。

　　(3)警戒性的经济行政指导。表现为经济行政主体对相对人采取告诫、劝诫、提醒等方式。经济行政机关以恳切而严厉的态度劝告、提醒经济行政相对人改正缺点错误，避免将来再犯类似错误；或把经济行政相对人没有想到或想不到的问题和事项提出来，促使其加以注意和警惕，避免不必要的错误和损失。

　　(4)协商性经济行政指导。表现为经济行政主体向相对人提出建议、设想、方案，经济行政机关根据社会管理、社会公益或实现经济行政目标的要求，向相对人提出建议、设想、方案，由经济行政关系双方进行协商、探讨、充分交换意见，从而顺利解决经济行政活动中的疑难、复杂问题。

　　(5)示范性的经济行政指导。表现为经济行政主体向相对人采取推广、宣传、树立典型、开现场会等方式，期待着经济行政相对人去模仿、学习、参照。经济行政主体作出或选择某种可供学习的具体典范，向经济行政相对人说明讲解，使其相信并自愿照着去做，以榜样的力量来扩大某种事物推行的范围或起作用的范围及其效果。

　　(6)奖励性经济行政指导。经济行政主体通过对相对人的嘉奖、奖励、赞美、表扬等方式来实现经济行政目的。经济行政主体通过自己的行为公开表明赞同倾向。这些行为既包括精神方面的鼓励、赞许，也包括物质方面的奖励措施。来激发鼓励经济行政相对人自愿按照符合社会公益、有利于实现经济行政目标，同时也符合相对人的长远、总体利益。

　　(7)信息性经济行政指导。经济行政主体通过向相对人发布各类信息的方式实现经济行政活动的目的。它包括发布月度计划、年度计划或中、长期计划，发布各类官方的统计数据，以使经济行政相对人对经济行政主体的活动或将要采取的经济行政行为可以预见，以达到对相对人的行为进行引导的经济行政目的。

　　如果经济行政机关实施经济行政指导有误，是否应该承担法律责任?如果经济行政相对人对经济行政机关的经济行政指导行为不服，是否可以申请行政复议和提起行政诉讼?从世界各国的经济行政法律制度上看，大多数国家没有把经济行政指导纳入行政复议和行政诉讼范围之内，也没有把它纳入行政赔偿范围之内，这是一种合理的通则。在中国，经济行政指导同样不适用行政复议、行政诉讼和国家赔偿。理由如下：第一，经济行政指导不属《行政复议法》、《行政诉讼法》所规定的属于受案范围的“具体经济行政行为”，也不属《国家赔偿法》所确定的属于国家赔偿范围的“行使职权及与行使职权相关的行为”。第二，经济行政指导对经济行政相对人的权利和利益不具有直接的处分性，它与经济行政相对人权利的损害之间不发生直接的因果关系。第三，经济行政指导对经济行政相对人不具有强制性，经济行政相对人没有服从的义务，因而不具有可诉性。