护送船队

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目录

什么是护送船队[1]

  “护送船队”是前日本金融业界的行政手法之一。所谓的“护送船队”的金融监管体系,是一个形象的比喻形容战后日本金融体系犹如一支船队,政府的行政指导和各种金融监管措施都是为了保护这支船队的每一位成员不掉队,顺利到达“胜利的彼岸”。它将金融监管分为3个阶段:即限制竞争的管制、防范经营风险的管制和对困难金融机构的救济。具体来说,对战后日本证券市场稳定发挥重要作用的监管措施主要有两种方式,也被称之为“两道防线”,即市场准人制度和证券买卖委托手续费管制。

  战后,日本经济获得迅速发展的一个重要原因就是有一个比较稳定的金融环境,而证券市场的稳定归功于被世人称为“护送船队”的日本金融监管体系。当日本经济发展从高速增长转为低速渐进以后,原有监管体制以牺牲效率为代价,遏制了金融创新,其危害甚大。以致后来出现从“护送船队”到成立金融厅的监管模式的变化。

护送船队的监管方式[2]

  战后,日本经济获得迅速发展的一个重要原因就是有一个比较稳定的金融环境,而证券市场的稳定归功于证券监管的效果。所谓的“护送船队,政府的行政指导和各种金融监管措施都是为了保护这个船队的每一位成员一个也不掉队,顺利到达“胜利彼岸”。它将金融监管分为三阶段,限制竞争的管制、防范经营风险的管制和对危难金融机构的救济。具体来说,对战后日本证券市场稳定发挥重要作用的监管措施主要有两种方式,也被称之为“两道防线”。一是市场准入制度,二是证券买卖委托手续费管制。

  在这两道防线中,“唱主角”就是大藏省和日本银行(1998年以前)。作为监管的第一道防线,证券业的市场准入管制采取许可制,它限制了不合格业者进入市场,使得以价格剧烈波动为特征的证券市场相对稳定。日本证券业的市场准入由以前的登记制改为许可制,市场准入更加严格,这样,不合格业者难以进入市场,也就避免了轻易退出市场的情况频繁发生,证券公司的数量相对稳定。从1970年到1996年26年间,日本的证券公司基本稳定在270至289家之间。这项监管举措极大促进了日本证券市场的发展,它为日本整个金融市场乃至经济的稳定发展奠定基础,使之成为全球主要的融资中心。

  在设立第一道防线之后,日本监管当局又将委托手续费按照证券业中经营效率最低的现有经营机构的标准进行设定,作为监管的第二道防线。它使得进入市场的证券经营机构都能存活,不至于被“海水呛死”,它对于稳定证券市场发挥了极重要的作用。具体说,就是它对不同地域和不同营业内容的申请者规定最低的资本金。日本监管当局在1993年大幅提高最低的资本金限额,对于证券交易所会员和不同经营承销业务的证券公司分别作出规定。除了规定最低的资本金以外,监管当局还把是否具备开展业务所需要的知识、经验和社会信誉以及是否会影响当地的金融秩序也作为发放证券公司营业许可证的其他两个条件。

  在两道监管防线中需要提及的是,伴随日本经济的不断强大和证券市场国际化进程的加快,日本监管当局必然要把握外国证券公司对本国证券业者的冲击力度。在日本监管当局制订的《关于外国证券业者的法律》中,它严格强调外国证券公司在日本设立的营业性分支机构,必须得到大藏大臣的批准。但除此之外,营业许可证的种类、业务的范围等与日本国内的证券公司基本没有太大区别。随着证券市场的发展和壮大,日本监管当局对实行综合银行制的国家证券业经营者和外国商业银行在日本设立的子公司实行开放。1985年11月,6家外国证券公司首次成为东京证券交易所正式会员。仅仅从1985年至1986年这一年内,到日本开公支机构或事务所的外国证券公司数量为1985年以前历年总和的2倍多。

  日本金融监管当局设立的关键作用,为日本金融市场尤其是证券市场走向国际化打下扎实的基础。虽说两道防线有上述优点,但也存在明显的缺陷。譬如,市场准入管制在限制不合理业者进入的同时,也保护了现有业者,使得现有业者免受外来新加入者的竞争威胁,整个证券行业缺乏活力和一定的市场竞争证券市场一片死气沉沉。

  在第二道防线中,根据日本监管当局发放营业许可证其中的两条标准,就是是否具备开展业务所需要的知识、经验和社会信誉,以及是否会影响当地的金融秩序。从这两点看,它加强了官僚对证券市场的控制。一方面,行政官僚往往不是从市场规律出发而是从管理繁易的角度出发考虑问题;另一方面,行政官僚由于本身所具备的知识和能力有限,有时起到相反的作用。虽然通过实行许可制,排除了不具备资格的证券公司的开业,但是它也出现了负面效应。是否会影响当地的金融秩序这条限令,实际上成为阻碍新证券公司开业的壁垒,保护现存的证券公司既得利益,而损害了证券市场优胜劣汰的竞争法则。

  实际上,从1968年实施许可制之后,除了一小部分外国证券公司以外,日本一直没有给国内的新证券公司发放过营业许可证,在1997年三洋证券公司关门之前再也没发生过证券公司倒闭的事例,而这种情况却被日本监管当局骄傲地称之为“监管得力所致”,而日本国内众多专家学者却认为应该取消这条标准。但监管当局认为,取消这条标准将使新的从业大军大批进入市场,从而给市场带来混乱。结果,在1992年对证券改革中,日本监管当局继续保留该条,只是说明要尽量限制使用这条标准 同样,委托手续费的费率是按照效率最低的现有经营机构的标准设置,而现有经营机构又是在不受新加入者竞争威胁的保护之下。因此,上述两道防线是以限制竞争为代价取得市场稳定的,它也就不可避免地存在保护落后、降低效率的消极作用。尤其在上世纪70年代日本经济处于复兴和高速发展时期,企业把对资金的需求和效率的追求视为企业生命的时候,而证券市场却严重滞后,致使大量企业筹资只得通过银行等金融机构间接金融方式来取得,日本证券市场拽了经济高速增长的后腿。上世纪70年代,日本间接融资的比重高达87 %,而同期美国只有47%。

  在日本“护送船队”的监管模式中,在两道防线之中一个突出矛盾就是监管当局的组织结构问题。在日本监管体制中,对市场监管的最主要部门—— 证券交易或监督委员会几易其职,1948年模护美国建立“证券交易委员会”,到1952年该委员会被解散,直到1964年又设立证券局,这充分显示了日本政府对监管机构设置政策的摇摆性。证券市场监督的主要机构虽然变化了几次,但换汤不换药,其最终的大权却被大藏省一手把持。一般而言,对于证券市场的监管需要站在公正和公平的立场上进行,但是大藏省作为主管财政的政府机构,在证券市场发行政府债券等行为中参与了市场,而作为大藏省一部分的证券监督机构就很难做到公正和公平。为了推销国债,它允许证券公司采取所谓“推奖销售方式”,此方式后被推广到股票销售上,成为证券公司操纵股价的办法之一。另外,它还限制一部分主体的证券发行上市,以及在低利率政策的名目下,压低证券的发行利率,就有违背保护投资者利益的证券市场监管的基本原则。特别是当日本政府在1975年开始大规模发行国债后,日本监管当局同时作为监管责任人的公正性就成了当时市场的主要矛盾。

  作为对证券公司和市场负有监督责任的大藏省受到投资者的普遍责难,迫切需要一个站在中立立场上对证券公司进行监管的机构。上世纪8O年代金融自由化以及随后的泡沫经济生长和破灭过程中,众多证券公司为了占领市场,采取向客户提供损失补贴、哄抬股价等违规行为,给日本证券市场带来混乱。为了确保证券交易的公正,1992年,日本通过了对《证券交易法》的修改法案,设立了“证券交易等监督委员会”,委员会仍隶属于大藏省。监督委员会名义上独立行使对证券公司等的检查权限,发现问题,向大藏大臣提出处理意见。但它不能直接对违规行为进行处分,其权限有限。对证券监管的大权仍掌握在大藏省手中。

  由于大藏省“一手遮天”的金融行政体制成为腐败滋生的温床,其主要官员常被各金融机构视若神明,大藏省官员受贿丑闻频频曝光。1998年6月22日,由大藏省的金融检查和监督职能分离而新设立的金融监督厅正式启动。

  总的看来,战后日本将促进经济增长和稳定金融秩序作为金融监管的最主要目标,并且为此设计了一套:护送般队”的行政监管体制。实事求是地讲,“护送船队”的监管体制在战后很长一段时间内发挥了积极作用,尤其是对市场准入管制的效果,使得金融机构的数量不能任意增加,把超额利润保留在金融业内部,以维持现有金融机构垄断地位,在一定程度上支持了赶超欧美发达国家、实现经济高速增长的基本国策。日本金融秩序在上世纪8O年代中期泡沫经济发生发前一直是比较稳定的。

  但与此同时,这种监管体制了产生了消极后果。这种监管体制的特点是限制竞争,与提倡自由竞争市场经济相矛盾。在当时日本的超英赶美的目标下,它限制竞争,保护了一部分集团的利益;同时,由于日本经济快速增长,使“馅饼”增大,没有引起太多的问题为当时人们所理解和接受。当日本经济发展国策从高速增长转为低速渐进以后,监管体制中消极的方面就上升为主要矛盾。它维持了现有金融机构的既得利益,达到避免金融机构倒闭从而实现稳定金融体系的目的,但它以牺牲效率为代价,遏制了金融创新。经营机构的经营责任心风险意识严重蜕化,这些机构的领导者变得懒惰而且循规蹈矩,难以适应竞争,尤其是在金融机构、技术等发生变革的时候,其危害甚大。

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参考文献

  1. 郄永忠,潘晓文.从“护送船队”到金融厅——日本证券监管变化的启示[J].经济导刊,2003,(9).
  2. 郄永忠,潘晓文.“护送船队”监管防线利弊参半——日本证券监管对中国的启示[J].日本研究,2004,(1).
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