审计移送处理

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　　审计移送处理是指被审计单位的财政财务收支活动违反国家规定或有关法律，审计机关依法向纪检监察部门或司法机关移送处理的案件，是无法用货币单位进行计量的非货币指标。

　　在审计业务实践中, 审计机关经常需要将发现的不属于审计机关法定职责范围和权限内处理的问题移送有关部门进行处理, 但在移送处理过程中不少审计人员表现出不同形式的认识误区和操作误区, 影响移送处理的效率和效果。

　　误区一: 只有当发现有关人员或单位涉嫌犯罪时才进行移送处理

　　有些审计人员认为只有在发现刑事案件线索即有关人员或单位涉嫌犯罪时才涉及移送处理问题, 其实, 移送司法机关只是移送处理的一个方面, 移送还应该包括移送纪检监察机关、主管部门(单位)、监管部门或各级政府等。《审计机关审计项目质量控制办法( 试行) 》( 2004 年审计署第6 号令) 颁布实施后, 现行审计文书取消了审计建议书, 将审计建议书和移送处理书合并为审计移送处理书,扩大了审计移送处理的范围。因此审计机关在作出移送处理时, 应针对不同的移送对象撰写内容不同的移送处理文书; 对于涉嫌犯罪应当由司法机关追究有关责任人员刑事责任的问题, 应当根据受案范围的不同移送公安机关或检察机关; 没有涉嫌犯罪, 但有关人员违反党纪政纪规定需要追究责任的, 应移送纪检监察机关或相关干部管理部门查处;应由主管部门(单位)、监管部门或各级政府进行处理的其他问题, 应移送有关部门(单位)或政府。

　　误区二: 只要有违法违纪线索就可以移送

　　这一点集中体现在移送司法机关的情况中。有些审计人员认为只要可以称作案件线索的就可以立刻移送, 造成移送的标准降低, 立案率低下, 这既降低了工作效率, 又有损于审计移送的严肃性和效果。国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》明确指出: 行政执法机关在依法查处违法行为过程中, 发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等, 根据刑法的罪行规定和相关司法解释及经济犯罪案件的追诉标准等规定, 涉嫌构成犯罪的, 依法需向司法机关移送。《审计法》规定“被审计单位的财政收支、财务收支违反法律、行政法规的规定, 构成犯罪的, 依法追究刑事责任。”这些法律法规强调了审计机关作为行政执法机关要依法移送涉嫌犯罪案件线索, 同时也明确了移送案件线索所应具备的条件, 那就是违反法律法规规定并构成犯罪。而认定构成犯罪需要主体特征、主观方面、客体特征和客观方面等四个要件同时具备, 缺一不可, 否则不够成犯罪, 也就不能作出移送处理的决定。

　　由于存在这一认识误区, 在实践中移送处理书往往出现以下问题: 1.对移送标准认定不清, 是否构成犯罪情况不明,对要件查证和表述不够。如根据《刑法》、《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》( 高检发释〔6〕号) 等法律法规和司法解释, 以国家机关工作人员签订、履行合同失职被骗罪移送不仅要满足“国家机关工作人员在签订、履行合同过程中, 因严重不负责任,不履行或者不认真履行职责被诈骗, 致使国家利益遭受重大损失的行为”的基本构成, 还要查证是否符合“造成直接经济损失30 万元以上, 或者直接经济损失不满30 万元, 但间接经济损失150 万元以上”的具体标准; 2.在法律依据引用上错误百出, 移送意见失水准。有的选择法律依据错误, 有的对专门术语使用错误, 如对条、款、项使用混乱, 有的使用罪名错误, 如舍具体罪名而使用类罪名; 3.在选择受理机关上不掌握司法机关的管辖范围, 搞错受理移送机关。

　　误区三: 移送后审计机关和审计人员就可以从移送事项中完全抽离

　　还有相当的审计人员认为已经移送的事项在受理移送的部门接手后, 作为审计机关和审计人员, 就应该完全退出对该事项的调查和处理工作。实际上, 对此问题应该从更高的角度考虑, 移送本身不是最终的目的, 移送制度设计的目标是通过各执法和司法机关的配合协作和工作衔接机制, 形成合力, 加大对各种违法犯罪行为的打击力度, 维护正常的经济和社会秩序。因此为了达成这一目的, 移送后的沟通、协调工作也非常重要, 特别是一些情况复杂的事项, 审计机关做出移送司法机关后还需要审计人员还有相当的审计人员认为已经移送的事项在受理移送的部门接手后, 作为审计机关和审计人员, 就应该完全退出对该事项的调查和处理工作。实际上, 对此问题应该从更高的角度考虑, 移送本身不是最终的目的, 移送制度设计的目标是通过各执法和司法机关的配合协作和工作衔接机制, 形成合力, 加大对各种违法犯罪行为的打击力度, 维护正常的经济和社会秩序。因此为了达成这一目的, 移送后的沟通、协调工作也非常重要, 特别是一些情况复杂的事项, 审计机关做出移送司法机关后还需要审计人员果都是非常必要的。

　　误区四: 移送处理的事项可以通过《审计要情》再反映

　　目前仍有相当部分审计人员对审计移送处理书和审计报告、信息简报的关系认识模糊, 对于移送处理的事项是否还应该或可以在审计报告和简报中反映模棱两可, 因此在实际工作中出现五花八门的情况。对于审计移送处理书和审计报告的关系, 《审计署关于6 号令贯彻执行中若干问题的意见》(审法发〔2005〕48 号) 作出了明确的规定: “需要移送处理的事项, 一般应写入审计报告, 并注明该问题已( 将) 移送处理。对于一些不宜让被审计单位知悉的内容( 主要指涉嫌犯罪的事项) , 可不写入审计报告。”而对于移送处理书和审计要情在反映重大问题中的相互关系, 《审计署关于进一步规范审计移送工作的意见》( 审法发〔2006〕66 号) 的回答也很明确: “同一事项不得同时向多个部门(单位)、机关或政府移送, 也不得既通过《审计要情》等形式反映, 又通过《审计移送处理书》进行移送。”“审计署以《审计要情》形式上报有关案件线索和问题需要有关部门查处的, 也应比照上述不同情况, 在《审计要情》中提出具体的审计建议。”可见, 已经通过审计要情反映的问题不得再进行移送, 已经移送的事项也不得再撰写审计要情重复上报。

　　近几年来，审计机关利用专业优势，为公安、检察等司法机关提供了大量大案要案线索，使许多重特大案件被侦破，相关人员被追究行政和刑事责任，充分发挥了审计机关在维护财经秩序、打击经济犯罪中的作用。为了进一步发挥审计机关的职能，树立良好的审计形象，提高移送案件的立案率和侦结率，审计机关在审计实践中应注重把握好审计移送处理的六个关键环节。

　　一、注重把握审计移送处理的“标准关”

　　国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》明确：行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等，根据刑法的罪行规定和相关司法解释及经济犯罪案件的追诉标准等规定，涉嫌构成犯罪的，依法需向司法机关移送。《审计法》规定“被审计单位的财政收支、财务收支违反法律、行政法规的规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”这些法律法规强调了审计机关作为行政执法机关要依法移送涉嫌犯罪案件线索，同时也明确了移送案件线索所应具备的条件，那就是违反法律法规规定并构成犯罪的要做出移送处理，依法追究刑事责任。而认定构成犯罪需要主体特征、主观方面、客体特征和客观方面等四个要件同时具备，缺一不可，否则不够成犯罪，也不能作出移送处理的决定。有些审计人员认为，审计移送的是案件线索，只要发现有关单位和人员有犯罪嫌疑就可以移送，没有充分考虑四个犯罪构成要件之间的相互联系，造成移送的线索指向不明，针对性不强，最终的结果是立案率低下，降低了工作效率。因此说，审计机关作出的移送处理是为司法机关进一步侦察提供线索，是一种行政行为，一定要按照法理和刑法的有关规定进行充分调查核实，合理取证，准确定性，符合“发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等涉嫌构成犯罪”的标准，才能依法移送。

　　二、注重把握审计移送处理的“范围关”

　　《审计法》和《国家审计基本准则》规定对被审计单位的财政、财务收支行为和负有直接责任的主管人员、其他直接责任人员违反法律、行政法规的规定，涉嫌犯罪的，作出移送处理书，由司法机关追究责任人的刑事责任。由此移送的范围多被理解为被审计单位的行为和被审计单位的负有直接责任的主管人员、其他直接责任人员，只有上述单位和人员涉嫌犯罪的，才能作出移送处理。但在审计过程中经常发现被审计单位之外的单位和个人的涉嫌犯罪行为，如果不移送处理，就可能使犯罪分子有逃脱之机，逍遥法外。如在金融审计实践中经常会遇到通过虚假的会计帐簿、合同资料、伪造法律文书等骗取巨额银行贷款的案件，犯罪的主体是贷款人而不是被审计的银行，银行存在管理责任，但认定内外勾结骗贷的证据不充分，这种情况下，审计机关就应对审计中发现的被审计单位之外的责任人――贷款人的骗贷行为作出移送处理，《审计机关审计处理处罚的规定》中“审计机关认为有关单位或者有关责任人员违反法律、行政法规的规定，依法应当构成犯罪的，移送有关司法机关追究刑事责任”和《审计机关审计项目质量控制办法》关于“对审计发现的依法应当由其他有关部门纠正、处理、处罚或者追究有关责任人员行政责任、刑事责任的问题，审计组所在部门应当代拟审计移送处理书”的规定也体现了上述原则。同时对于审计机关在举报信调查落实中发现的需要相关部门或司法机关处理问题，也应及时移送相关部门处理。

　　三、注重把握审计移送处理的“权限关”

　　审计移送处理作为审计机关的一种处理手段，应当严格按照审计机关的职权划分和审计项目的授权范围进行办理。对于审计署统一组织实施的项目，对发现的依法应当由其他有关机关纠正、处理、处罚或者追究有关责任人员行政、刑事责任的问题，应按审计署的要求向指定机关移送。而对于审计署授权由审计机关组织实施的项目，则可由组织实施的审计机关直接向有关部门办理移送。同时根据审计署的有关规定，将涉案金额较大、涉案人员级别较高、性质恶劣或有一定社会影响的案件确定为重大案件，由审计署统一移送，这样便于重大案件的迅速立案侦察，有利于上级司法机关对重大移送案件的督办，及时研究解决案件查处工作及协作办案过程中遇到的问题，以便于及时依法采取必要的措施解决问题，从而更有利于移送案件的查处工作。

　　四、注重把握审计移送处理的“文书关”

　　《审计机关审计项目质量控制办法》(审计署6号令)颁布实施后，现行审计文书取消了审计建议书，将审计建议书和移送处理书合并为审计移送处理书，扩大了审计移送处理的范围。因此审计机关在作出移送处理时，应针对不同的移送对象撰写内容不同的移送处理文书：对于应当由其他有关机关追究有关责任人员行政、刑事责任的问题，移送处理书中应明确受案机关，追究行政、刑事责任的自然人或单位的有关情况，移送理由及指控事实，依据的法律法规的具体条款及移送意见，通告处理情况的要求等；对于其他应由有关部门处理处罚的审计事项，移送处理书中也应明确受理机关、移送问题事实表述和定性处理的法律法规依据。审计移送处理文书要具备上述各要素，同时对移送案件的事实表述要清楚、文字要简练、要言简义赅，这样的移送处理书才更有利于受案机关对移送的案件案情基本情况的了解，也更有助于受案机关对案件的进一步查处。

　　五、注重把握审计移送处理的“风险关”

　　根据《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定，任何单位和个人发现有犯罪事实或者犯罪嫌疑人，有权利也有义务向公安机关、人民检察院或者人民法院报案或者举报。审计移送处理是审计机关的一种行政行为，不具有强制执行力，移送后司法机关要对审计机关移送的材料进审核复查，并决定是否立案，审计移送处理行为也不可提起行政复议和行政诉讼，因此有人认为审计机关移送处理没有风险，但正因为审计移送处理是一种行政行为，才更要严格区分公民举报与审计机关移送处理行为的差别。审计移送处理是审计机关作出的一种处理决定，处理文书要经法制机构复核，是一种慎重的行政行为，关系审计机关的执业水平和信誉。因此审计机关移送案件线索的查证要有一定的深度，对于需追究行政、刑事责任的案件要符合立案标准，对于责成其他部门处理处罚的事项要有一定的法规依据，定性的证据要充分、移送处理的依据要适当，否则法制机构应出具不予移送处理的复核意见。目前有的案件线索在未充分掌握违规证据的情况下就作出移送处理，有的将本应由审计机关处理处罚的事项进行移送处理，有的不掌握司法机关的管辖范围，搞错受理移送机关，这些盲目的移送处理都会给审计机关的信誉造成影响，使客观公正、实事求是的原则大打折扣，同时也会扩大打击面，给被移送的单位和个人造成影响，这些都是审计机关在进行移送处理时需要注意和防范的风险。

　　六、注重把握审计移送处理的“协作关”

　　审计机关移送给相关部门特别是司法部门的案件最终需要通过司法机关的立案查处来体现审计成果，因此移送后的沟通、协调工作也非常重要。特别是一些情况复杂的重特大案件，审计机关做出移送处理后还需要审计人员对案件的情况背景、审计查证过程及具体情况对受案机关的办案人员进行详细介绍，尽可能地为办案人员提供一些办案思路等，这都有助于案件的立案和查处，都有利于将审计的专业优势与司法部门的执法手段优势有机地结合，形成合力，共同打击经济犯罪。因此审计机关在作出移送处理之前，要与司法部门充分沟通，认真学习研究审计证据与司法证据的异同点，增强审计证据在刑事诉讼中的可采性；作出移送处理决定之后，要及时跟踪了解移送案件的查处情况，提供必要的专业支持，补充移送证据的缺欠。同时对于司法机关不及时立案查处的案件，要及时与司法部门沟通情况、查找原因，对于审计机关自身原因造成的，要在今后减少移送处理的随意性，提高结案率，力争将移送的案件都办成“铁案”；对于受案机关原因造成的，要及时向其上级部门反映，促进案件的查处，使审计移送处理的效果性得到体现，并能充分体现审计机关依法行政的成果。