中央银行独立性

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中央银行独立性(Central Bank Independence)

　　中央银行独立性就是指中央银行在履行制定与实施货币政策职能时的自主性，即如果一国的中央银行可以“不接受来自政府的指令、亦不必与政府协商，而无条件的拥有自主决定维持或变更现行货币政策的权力”，那么这一中央银行便具有充分的独立性。中央银行的独立性问题，实质上是中央银行与政府的关系问题。

　　央行独立性的讨论源于欧美等国对历次恶性通货膨胀成因的反思。在第一次世界大战之前，中央银行拥有较强的独立性，较少受到政府干预。第一次世界大战期间，一些参战国的政府开始通过中央银行增发纸币以满足军费开支。战争结束后，一些国家继续沿袭战时做法，通过增发货币来推动本国经济增长，结果酿成恶性通货膨胀。在一战之后，各国吸取沉痛教训，大都主张保持中央银行独立运行原则。央行独立性(Central Bank Independence)的学术研究最早见于美国经济学家欧文·费雪在其1930年出版的《利率理论》，其涵义为央行在货币政策制定过程中不受政府干预，目的在于防止政府将财政赤字货币化而造成恶性通货膨胀。

　　1.遏制通胀的重要性。政府在执行经济政策时，往往容易从短期利益出发，扩大财政支出，加大政府消费和公共投资，从而增加通货膨胀的压力。大量相关研究也表明，中央银行独立性强弱与通货膨胀率高低密切相关。从发达国家的经验看，中央银行受到政府操纵的国家的平均通货膨胀率要比中央银行具有高度独立性国家高。如中央银行独立性非常高的德国和瑞士，平均通胀率在3.1%，而中央银行独立性比较低的澳大利亚和新西兰，平均通胀率则在7.5%。

　　2.提高中央银行信誉和透明度。按照货币经济学理论，中央银行采取的货币政策往往会造成动态不一致的后果。中央银行为了增加产出而采取通胀政策，而公众预期到货币当局采取通货膨胀政策，均衡的结果是通胀而没有产出提高。为解决这种动态不一致，就需要给予中央银行制定政策的独立性，提高中央银行的信誉和制定政策的透明度。此外，中央银行的业务具有较高的专业性和技术性，其管理人员必须具有熟练的业务、技术和制定货币金融政策，调节货币流通的经验。政府对央行在制定货币金融政策过程中的不正确干预会导致整个经济陷入困境。

　　3.加强金融监管，稳定经济和金融的需要。美国金融危机后，中央银行金融监管的职能逐渐凸现出来，收到越来越多国家重视。为了有效降低金融系统的风险，提高金融系统的运行效率，需要中央银行独立的实施金融监管职能。此外，政府与中央银行的地位不同，因而在考虑经济政策的侧重点上存在差异。政府较多地考虑就业、社会保障等社会问题，中央银行较多考虑货币稳定的经济问题。政府往往推行赤字财政政策以刺激有效需求和增加就业,结果往往导致通货膨胀，中央银行的首要任务是稳定货币，如果市场银根偏松，就会出现通货膨胀的危险，需要采取紧缩货币政策，提高利率，以遏制通货膨胀。 这时中央银行不应仍维持低利率政策以利于财政筹措资金。

　　人们普遍认为中央银行独立性较高国家的通货膨胀水平比中央银行直接受政府控制的国家低一些。为什么央行的独立性会带来较低的通胀率?对于这一问题，理论界给出了三种答案：基于公共选择学说的答案，基于萨金特(Sargent)和华莱士(Wallace)的分析得出的答案，以及基于货币政策的短期和长期不一致的问题得出答案。

　　根据公共选择理论的观点，货币当局承受的强大政治压力使它根据政府的偏好行动。货币紧缩会给政府的预算状况带来负面的影响，如暂时的经济降温带来的税收减少，铸币税收入可能的减少，公债利率的短期上升都会使财政赤字增加。因此政府偏好松的货币政策。

　　第二种解释中央银行独立性有助于降低通货膨胀的理论，是萨金特和华莱士首先提出来的。他们将政策当局和货币当局作了区分。如果财政当局居主导地位，也就是说，货币当局无法影响政府财政赤字的大小，则货币供应量就成内生变量。当公众无法或不愿意再吸收新增的政府赤字时，由于政府预算约束的限制，货币当局将被迫通过增发货币来融通政府赤字。反之，如果货币当局居主导地位，财政当局就会被削减赤字(或拒付部分债务)。央行越独立，央行被迫增发货币融通赤字的可能性就越小，这一理论与央行的信用独立性有关。

　　第三种有关央行独立性的理论建立在短期和长期的不一致问题上。为将来某个时期所制定的计划，在目前看来可能是最好的，但当该时期真正到来时，可能就不是最佳选择了，这时，短期和长期的不一致就发生了。央行独立性可能减小大选前对货币政策的人为操纵。如果这样，央行独立性可以带来更稳定的货币增长，并减少通货膨胀的变动。

　　另外，还有一些其他理论也解释了为什么中央银行独立性可以减少通货膨胀的波动。执政党不仅努力尽可能长期执政，同时当选的党派还要为他们的选民谋取利益。有证据表明，失业率和通货膨胀的情况与政府的政治倾向呈系统相关，而相对独立的央行则不会因新政府的上台改变其政策，从而降低通货膨胀的变化。

　　弗里德曼对中央银行独立性影响通货膨胀变化率给出了自己的解释。弗里德曼认为，之所以在不同国家之间，或某段时间的某个国家，通货膨胀水平和通货膨胀变化之间存在着正的相关性，是因为政府可能会在短期内追求实现高就业和高产出目标，从而引发高通货膨胀，然而这样又会使政府面临避免货币贬值的巨大压力。有关学者重新考察了66个国家在1955——1985年间通货膨胀率和通货膨胀变化的数据，结果证明，通货膨胀水平和通货膨胀变化之间确实显著正相关。

　　中央银行独立性问题不仅涉及是否赋予中央银行以更高的自主权，更需要明确中央银行的责任。在这种制度安排下，中央银行的首要职责是通过独立的货币政策操作来维护物价稳定——既要对通货膨胀承担责任，也要对通货膨胀承担责任，从而彻底改变了有关官员在履行制定与实施货币政策方面的随意性。在货币政策操作方面，这种制度安排具有其他制度不具有的高透明度性——中央银行不仅要明确宣布具体货币政策目标，而且还要对所进行货币政策选择进行详细的说明。这样，就能够使社会公众清楚地了解货币政策的走向。一般的社会公众是合理的政策选择的最好监督人，一旦中央银行与政府明确宣布了具体的货币政策目标，任何没有正当理由而未实现调控目标的现象都意味着中央银行存在着失职行为，并将因此受到惩罚。为了避免这种现象的发生，中央银行有关官员必然要竭尽全力地履行其职责。另外，由于社会公众对货币政策目标以及各种政策调整的依据都有一个清楚的理解，这样就提高了人们对政策效果的信任程度(政策的可信度)。历史经验表明，保证货币政策的独立性有利于中央银行实现保持货币币值稳定的基本目标。

　　自有中央银行以来，独立性一直是争论的热点，大致有三种观点：①完全的独立性。该理论认为货币政策及相应的货币稳定是一个复杂的问题，应由独立的权威机构来掌管，以免受政治利害或私利的支配。②完全没有独立性，他们认为政府是民选的，管理这个国家，更何况货币问题?而且中央银行与政府的目标基本一致，财政政策和货币政策必须相互协调。③相对独立性。大多数人持此种观点，即中央银行与政府保持相对独立性，而且认为这种独立性还应随不同的制度安排和不同时期的政治经济状况而变化。

　　从很多角度看，例如：法律赋予中央银行的职责、中央银行领导人的任命、中央银行与财政部关系、中央银行资本所有权等等方面，大多数国家的中央银行对于政府的独立性不是绝对的，而是相对的。所谓相对独立性就是有限制的独立性、在一定范围内的独立性。央行与政府的使命是共同的，都承担了经济增长，稳定物价与增加就业等义务。因此，中央银行政策目标不能背离国家总体经济发展目标。央行必须与政府密切配合，并受政府的监督和指导，而不是凌驾于政府之上，或者独立于政府体制之外自行其事。随着垄断资本对于国家干预的加强，政府对经济和金融领域的干预也不断加深。加上中央银行公开市场业务的不断扩大，央行必须在政府制定的总的经济政策目标下制定自己的政策，另一方面，央行有其特殊性，它不同于一般的行政管理部门，它有权独立制定货币政策，在管理金融调节经济方面必须具有相对的独立性。

　　中央银行独立性的衡量标准包括以下三个方面内容：①组织上的独立性，即中央银行是否属于政府，其领导人的任免程序与任期是否受到政府的影响；②职能上的独立性，即中央银行能否独立制定和实施货币政策，能否抵制财政透支及其他不合理的融资要求；③经济上的独立性，即中央银行是否依赖于财政拨款，有无可供独立支配的财源。应指出的是，无论在上述三个标准上有何差异，中央银行一般拥有技术上的独立性，即技术上的垄断性和信息上的垄断性。

　　如何衡量中央银行独立性，存在不同的方法。总体看来，衡量中央银行独立性的标准有以下几个方面：

　　1.组织和人事独立性标准

　　主要看中央银行是否隶属于政府，政府对中央银行高级决策人员和管理人员的任免程序的控制能力。如美联储的最高决策单位理事会的7名成员由总统任命，参议院核准，任期14年，期满后不再连任，因此理事不必为争取连任而迎合总统的意见。此外，理事的任命为轮流制，总统一次只能任命部分比例的理事，理事任期相互错开，正常情况下每两年才有1人届满，即总统在任期内只能提名2名理事，总统想控制整个理事会是不大可能的。通过以上安排，美联储保持了其独立性。而在比利时、意大利等国的央行决策机构中，财政部代表占支配性地位，因此其独立性也小一些。

　　2.职能独立性标准

　　主要看中央银行是否能独立制定和执行货币政策，如何解决货币政策与财政政策之间的冲突，是否有为政府赤字融资的强制性义务。

　　关于如何解决货币政策与财政政策之间的冲突，有些国家如美国、德国、瑞士的中央银行可以独立制定货币政策，不受政府干涉货币政策的实施，如果与政府发生矛盾，只能通过协商解决。而英国、日本等国中央银行虽然受政府干涉，但仍然可以独立制定、执行货币政策。在某些国家，如意大利、法国及一些发展中国家，中央银行采取的货币政策必须经过政府的批准，独立性较弱。

　　关于是否有为政府赤字融资的强制性义务，为防止中央银行沦为弥补财政赤字的工具，大部分国家均反对政府在一级市场融资，即中央银行在一级市场上购买国债为政府融资。但是对于中央银行在二级市场上购买国债，操作程序与在一级市场上操作不同，央行在二级市场上购买国债是公开市场操作，央行只是以一个大盘商的角色出现，并不会有特别融资出现，因此是不违反独立性的。

　　3.经济独立性标准

　　主要看中央银行是否有可独立支配的财源，是否有赖于财政拨款。目前多数国家的中央银行属于国家所有。中央银行资本金的所有权大多由财政部门代表国家持有，中央银行的利润除规定的提成外全部上交国家财政，如有亏损，则全部由国家财政弥补。

　　美国的中央银行美联储则是私人性质的，其分布在美国各地的12家联邦储备银行的资金，全都来源于会员银行，而这些会员银行大多都是私人的。每家会员银行要按照一定比例向美联储上交存款准备金，存款准备金没有利息，但会员银行可以从中每年享受年收益6%的年末分红。私人股东权益受到严格限制，不像一般所有者那样享有剩余索取权，而且也没有控制权。

　　美国联邦储备系统是美国经济发展的积极动力之一，美国金融系统在美国经济的历次波动中，特别是在“9·11”事件及其后的动荡日子里经受了考验，显示出随机应变的能力。作为美国中央银行的美联储在应对这些事件时，各个职能部门同心协力、协调一致，包括维持支付系统的正常运转、为受影响的银行机构提供信贷和实行积极的货币扩张政策。

　　美联储独特的机构分散而又协调一致的结构模式是其发挥作用的关键。美联储是公认的世界上独立性最强的中央银行之一。

　　美国把货币政策视为中央银行可以自由运用的独立手段，用以帮助稳定联邦经济的波动。在美联储发展成为一个有国家宏观经济目标、独立和积极的货币政策制定机构的过程中，建立联邦公开市场委员会是关键的一步。1935年8月24日，大萧条以后罗斯福总统签署银行法修正案创建了这一机构。该委员会共有12名成员，由7名联邦储备理事会理事和纽约联邦储备银行总裁以及其他地区联邦储备银行的4名总裁组成，这4名总裁由12个地区储备银行总裁团轮值。由于其成员包括总统任命的官员、理事会成员及从各自董事会选举出来的储备银行总裁，因此，公开市场委员会可谓是为融合国家和地方的私人和公众利益于一体而设计的。公开市场委员会在其决策和执行程序方面也保证了美联储同地区经济保持密切联系。首先，它有一套完善的投票表决程序。12名投票成员集体制定公开市场委员会的正式决策，7位理事每次都要投票，12位行长中只有5位轮流投票。这样就保证了每个成员平等地参与讨论并达成共识以举行正式的政策表决。因此决策一般是达成共识后制定的，所以一致通过的决策通常是惯例，而不是例外。其次.它有一套完善的执行程序。公开市场委员会决定了联邦资金利率的适当目标水平后，由美联储在纽约联邦储备银行的交易台负责实现目标。为了推动这一过程，公开市场委员会起草了一份政策指示.要求纽约交易台采取适当措施，实现隔夜借贷利率目标。时间证明，公开市场委员会的结构最充分地利用了美联储机构分散的优越性。这种结构能够充分运用各种信息，制定全国性的货币政策，并使美联储能够向全国各地传达决策和政策原则。这种信息的双向交流加强了美联储监督经济和建立政策共识的能力。

　　美联储有能力把握全美金融活动的脉搏、保障金融稳定，得益于它现行的在地理上分散的组织结构。这种分散式结构对美国中央银行至关重要，它为美联储的政策制定提供了必要的地方环境，同时又能保持各地之间的联系。以付款处理为例，付款处理在美联储业务中占的比重最大。美联储全系统共有2.3万多名雇员.其中大约一半，即1.2万人从事支付业务。多年来，美联储分散的结构使得它在维持支付系统上拥有优势。长期以来，美国是个有着许多小银行服务于各自相对有限地域的国家。美联储成立的原因之一便是建立一个使货币在这些小银行之间有效流动的网络。美联储最早的项目之一就是建立一个支票清算系统。在该系统中，每家储备银行为其分区各银行提供一个本地结算所，并使他们能够通过其姊妹储备银行进入全国结算网络。

　　美联储大概是美国最为独立的政府机构，美联储虽然对国会负责，但除了立法和提交报告之外，它实际上不受国会的控制。总统可以通过任命理事和理事会主席以及与国会结成立法联盟来影响美联储，但在总统的任期内只能认命一位理事会主席。理事的任期长达14年且不得连任，这在一定程度上消除了理事求宠于国会和总统的动机。支撑其独立性最重要的原因在于美联储不会受国会控制的拨款程序支配，它的经费自理且有大量结余，能够拒绝联邦政府审计机构的审计，因此，这一点比其他任何因素都有利于它的独立性。

　　独立性就像一把双刃剑，它既意味着权力又意味着责任，它是自相矛盾的。需要指出的是，美联储的独立性并不是无限制的独立。实际上，总统和国会都对美联储有相当大的影响，总统影响的一种方式是道义上的劝告，而美联储也不愿反对总统的观点，如果他们认为总统的要求不会违背自己的职责，一般都会照办。同时，为了制定某种法律或是阻止某种法律，美联储与要不断地在国会进行活动，希望得到总统的支持，因而具有与总统保持良好关系的动机。

　　欧洲中央银行是以世界上独立性最强的中央银行——德意志银行为模式创建的，成立以来便拥有了组织、职能和经济三方面的独立性。组织独立性体现在结构定位和人事安排上：一方面，从结构上独立与欧盟其他机构和成员国政府是确保欧洲中央银行体系组织独立性得以实现的首要方面。根据《阿姆斯特丹条约》(1997年)的规定，欧洲中央银行是独立于各成员国的欧共体自主机构，与欧洲议会、部长理事会以及欧洲法院等并列于欧盟各机构之列，不受成员国政府监督；各成员国央行是欧洲中央银行体系的不可分割的组成部分，在履行法律赋予的职责时，仅服从于欧洲中央银行的指导。

　　另一方面，人事安排方面的自主程度是衡量中央银行组织独立性的另一重要指标。欧洲中央银行的官员不由某个欧盟机构或成员国政府单独决定；欧洲中央银行体系的官员们的任期比欧盟其他机构或成员国政府官员们的任期要长；执行董事会成员不再具备履行职务所要求的条件或有严重过错行为的，须由欧洲法院应决策理事会或执行董事会的申请强行将其辞退。人事任命程序的严肃性、任期设计的特殊性、罢免程序的复杂规定等都避免了成员国政府或欧盟其他机构借助人事安排对欧洲中央银行体系可能产生的过度影响，从而在一定程度上维护了欧洲中央银行体系的组织独立特点。职能的独立性是指欧洲中央银行体系可以不受约束地追求货币政策的实现，包括可以自主地选择货币政策中介目标和货币政策工具，并拥有足够的权力来排除公共融资压力和汇率政策的影响，以有效贯彻其货币政策。

　　经济上的独立性对于中央银行至关重要，它的丧失往往意味着来自政府的某种程度的控制。欧洲中央银行体系在经济上的独立性主要表现为其拥有独立的资金来源，而不依赖于成员国政府或欧盟其他机构的拨款。除此之外，欧洲中央银行可以自主选择货币政策中间目标和工具而且它们都是有《欧洲联盟条约》和《欧洲中央银行体系和欧洲中央银行银行法令》作为保障的，就是说，欧洲中央银行不仅拥有法律上的独立性，而且拥有实质独立性。这些都使欧洲中央银行成为世界上独立性最强的中央银行之一，足以与任何一个国家的中央银行媲美。究其历史渊源，则在于欧盟的成员国大多为联邦制国家，它们在传统上就以民主、自由和分散决策为特征，政府的权威受到较大的制衡，这些构建了欧洲中央银行独立性的基础。