压力型体制

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什么是压力型体制

  压力型体制是指下级政府主要迫于压力而完成上级政府布置的任务和各项指标,上下级政府间处于压力状态之下。[1]

压力型体制的形成[2]

  所谓的压力型体制指的是,各级地方党政组织为了实现经济赶超和其他目标,采取任务数量化分解和高度物质化奖惩相结合的一套管理手段和方式。为了完成任务与指标,地方各级政治组织(以党委政府为核心)把任务和指标层层量化分解,落实到下级组织以及个人,令其在规定时间内完成,然后根据完成情况给予政治和经济方面的奖惩。由于主要任务和指标的评价方式是“一票否决”制(即一旦某项任务未达标,即视其全年成绩为零,取消奖励资格),所以各级组织实际上是在“零和博奕”式的评价体系的压迫下运行的。

  压力型体制的形成有其深刻的制度根源。邓小平曾经谈到“社会主义国家有个最大的优越性就是干一件事情,一下决心,一做出决议,就立即执行,不受牵扯。”这样可以集中力量办大事。以行政命令的形式下达经济增长指标,用政治动员的方式来动员资源,集中政府部门和官员的注意力就成为这个模式在新形势下的两种基本运行方式。压力型体制就这样形成了。与其说它是一种新的政府运行体制,不如说是动员——命令体制在市场经济发展条件下的变体。它的基本运行方式就是用政治的手段来推动经济的增长以及其他工作的完成。

  虽然继承了原有体制的优势,但压力型体制的出现也得到现有体制的支持。

  首先,中国的政府体制依然是高度集中的。在政府各个层级之间的关系上,下级要服从上级,地方要服从中央。更重要的是,政府依然采用集中的方式控制着大量资源,包括中央政府在内的上级政府控制下级发展所需要的许多资源。除了资金外,上级对下级的行为有批准和认可权,即合法性的赋予权。

  其次,在政府各个职能部门内部,实行的是党委领导下的首长负责,行政首长具有掌握部门资源的实际权力。因此,使他们对某些任务给予重视,并且亲历亲为必然会带动部门资源的调整。

  再次,党管干部原则使上级政府很容易借助党的组织体系来把某些重要任务提升为“政治性”工作,以对负责人职位的改变作为督促完成的手段。

  最后,地方和部门利益的强化也迫使上级部门不断强化压力,以保证政令的推行。改革开放以来,在地方政府以及各职能部门工作积极性提高的同时,它们的自身利益也形成了,并且不断得到巩固,出现了“部门职权利益化”、“部门权力个人化”以及“部门利益法定化”的倾向和现象。结果,政令不畅、执行不力;违法违规,失信于民。

压力型体制的运行[2]

  在压力型体制下,上级政府,特别是中央政府和各级党委为了完成某些重要任务,就会将它们确定为“政治任务”,要求下级政府以及职能部门全力完成,并相应给予政治上和经济上的激励和惩罚。在政府要完成的任务中,经济建设在改革开放之后被确定为政治路线,成为“最大的政治”。而其他任务则由于其重要性也先后被提升到政治任务的高度。

  当某项任务具有“政治性”后,那么就会采取特定的责任实现机制。这个机制包括两个主要部分:完成过程采取“一把手”工程方式;奖惩采取“一票否决”。

  在压力型体制下,通过把某些任务变成“政治任务”,提高了它们在各级政府所承担的诸多责任中的地位,突出了它们的重要程度;有关负责的政府或职能部门就会调整资源和人员的分配方案,把资源和人员向这些任务倾斜,以保障它们的实现;来自下级或职能部门的抵触或不执行行为会得到一定程度的控制,以实现政令的统一;对于确定“政治任务”的上级政府,尤其是中央政府来说,这展现了它们对问题的高度重视,有利于维护和改善它们在社会公众中的形象,提高合法性。

压力型体制的发展及其前景[2]

  新世纪以来,地方发展的内外部环境和约束发生了巨大的变化。这集中体现在两个方面:一是地方政府发展经济遇到的约束条件逐步收紧。环境、土地就业等因素成为地方政府追求经济高速增长时必须考虑的因素;二是,除了经济增长压力外,地方政府必须承担起经济增长带来的问题以及经济增长不能单独解决的问题,比如环境破坏问题、社会差距拉大问题,政府的社会服务和社会管理功能必须得到加强。

  尽管压力的来源和内容存在着差别,但是在经济增长这个目标上,来自国家、社会以及同级地方政府形成的三种压力实现了聚合。对于上级政府来说,保持经济持续增长是国家战略,政治任务;对于地方政府来说,只有实现经济增长,才能在与其他地方竞争中保持领先优势;对于当地公众来说,保持经济增长与他们的就业和生活水平的改善有着直接关系。因此,经济增长成为了一种社会共识。

  为了实现经济增长,地方政府所选择的最有效方法就是不断加强招商引资,吸引资本到本区域,以维持经济的高速增长,增长财政收入,从而同时满足上级的政绩要求、保持与其他地区竞争的优势以及当地公众的需求。当然,政府也开始重视服务职能和社会管理职能。二是政府开始更加重视自身社会管理职能的履行。但是,政府职能的转变最快的领域是与经济增长相关的领域。这尤其体现在政府审批改革和政府将企业管理中的一些方法引入政府管理方面。政府干预经济的权力受到了明显约束,管理效率得到了提高。因此,我们看到许多地方政府都声称要建设“亲商”型政府,并积极推动投资环境建设。

  由于经济增长的共识,资本也成为了地方政府的压力施加者,与其他三种方向的压力形成了合力,并且借助后者对经济增长的需要提升了自己的重要性。因此,我们看到许多地方政府在招商引资方面都花费了大量的时间和精力,将其列为政府的工作重点,提出本辖区之外的资本都是吸引和争取的对象,动员所有政府部门参与进来。地方政府从制度完善角度出发来改善投资环境,不仅是对中央政府相关理念的落实,也为制度创新提供了经验。因此,我们可以看到,在市场因素最活跃的领域,政府的自我调整能力和管理能力也最强。

  有必要区分压力型体制在经济领域和社会管理领域中都具有有效性的原因。在经济领域,资本追求的目标是利润的最大化,需要政府给其提供更有利的经营条件和更有效率的服务。政府各个部门参与的招商引资模式自然能够满足资本的这些要求。这特别体现在投资优惠条件以及审批程序简化方面。政府通过动员各个职能部门参与招商引资缩短了它们与投资者间的关系,并且用严格考核奖惩的方式约束了部门利益对投资的干扰。因此说,压力型体制的运行是符合资本运行要求的。在社会管理领域,这种运行模式有效性的原因在于,它能够在短时间集中资源来解决重大问题,克服政府职能部门的抵制,减少问题的不确定性

  毫无疑问,在一种快速变化的环境中,压力型体制的运行突出了政府要承担的主要责任,推动了一些重要问题和难题的有效解决,保证了政府责任的基本实现。但是,通过层层施加压力来推动各级政府部门运行毕竟不能成为一个国家的政府实现责任的常态。更重要的是,用政治手段来推动经济发展从长期来看,也不符合完善的市场经济运行的要求,并产生了多方面的消极后果。

  首先,地方政治的运行带有强烈的“个人化”色彩。在压力型体制下,作为第一责任者的“一把手”的权力被放大,很容易形成 “庇护—附庸”特征的关系网,并而产生腐败

  第二,政府承担的各项任务在下解过程中被“虚夸”。表现为一级政府接到上级下达的指令后,一般都要“打提前量”,将各项计划指标按一定比例放大,然后再分解给所辖各下级政府。下级政府接到指令后,再次放大,然后再分解给下下级政府。民谚中所谓“一级压一级,层层加码,码(马)到成功”说的就是这个道理。

  第三,政府行为的暴力化。职能部门具有天然的暴力倾向。而缺乏有效且有力的约束和监督,这种倾向就会转化为现实。行政行为的暴力化通常是在三种情况下产生的:第一种是上级交付的任务超出了执行者的能力,诱使后者借助强制性手段来执行;第二种是职能部门滥用自己的执法权力。第三种是完全个人化。一些人为了自己的利益,借助公共权力的权威性来达到自己的目的。典型的是一些领导所追求的“政绩工程”。在其背后,往往隐藏着双重的利益取向:政治上以政绩求得上级提拔,经济上以项目捞取一己实惠。

  第四,“政治性”任务挤压了政府应该履行的其他责任,导致了政府责任机制的失衡。由于过度使用政治机制,政府主要责任的“泛政治化”,所以法律机制虽然不断完善,却没有完全得到运用;道德机制疲软无力。一是在追究政府官员失责时,首先采用的是政治机制,最有效的也是政治机制,即给予党内处分和改变其政治升迁。因此,许多政府在完成责任的时候,首先考虑的是否在政治上“正确”,而不是是否遵守了法律。二是许多政府为了完成上级交付的任务,不惜动用各种手段,其行动破坏了基本的道德规范。

  第五,政府责任实现机制的“泛政治化”诱使一些政府部门和官员采取各种方式来逃避责任。在“泛政治化”的责任实现机制中,要使下级部门和官员完成任务依靠的是行政命令和政治觉悟。但是,行政命令的监督成本很高,政治觉悟又是一种“软约束”。因此,在层层施压的条件下,下级部门和官员必然会采取方式来逃避责任。一种是利用信息的收集和整理权,来虚报数字应付上级部门的考核;另一种就是利用规则和文件的制订权来改变自己与责任对象的关系,尽量把自己要承担的责任推卸给责任对象。这样一方面实现了形式上的“依法行政”,另一方面也强化了自己掌握的权力。比较典型的行为就是利用部门立法来强化自己的权力。这样就形成了“有组织的不负责任”局面。

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参考文献

  1. 荣敬本等.从压力型体制向民主合作型体制的转变.中央编译局出版社,1998年.
  2. 2.0 2.1 2.2 杨雪冬.泛政治化:压力型体制的缺陷.瞭望·深度,总第199期.
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