劳动基准法

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　　劳动基准法最初称为“工厂法”。英国对纺织业童工工作时间的规定，成为劳动立法的开端。社会主义国家的第一个劳动法令，也是关于工作时间的立法。劳动基准法可以说起源于工时立法。

　　8小时工作制长期来一直是工人阶级争取的目标。英国空想社会主义者罗伯特.欧文早在1817年8月就提出了8小时工作制问题，并把它作为他所设想的“理想社会”制度的一项重要内容。1833年，在欧文的支持下，具有同情心的工厂主约翰.多赫尔蒂等人发动了一场争取8小时工作制的运动。1833年11月25日，他们在曼彻斯特成立了“全国更生社”其宗旨是帮助工人阶级获得8小时的工作和全天的工资。1866年第一国际日内瓦代表大会也提出了“8小时工作、8小时自己支配、8小时休息”的口号，要求各国制定法律予以确认。1884年，美国和加拿大的八个国际性和全国性的工人团体在芝加哥集会，决定举行总同盟罢工，以求实现8小时工作制。1886年5月1日，美国芝加哥20万工人举行大罢工，要求实现8小时工作制。经过流血斗争，终于获得8小时工作制的权利。因此，1889年7月在巴黎召开的第二国际成立大会上，决定以象征工人阶级团结、斗争、胜利的5月1日为国际劳动节。1908年新西兰用国家立法的形式，确认实行8小时工作制，成为世界上最早的关于8小时工作制的立法。“十月革命”胜利后的第四天，前苏联就颁布了由列宁签署的关于8小时工作制的法令，成为社会主义国家的第一个劳动法令。

　　19世纪初，关于劳动者工作时间和休息时间的规定，曾遭到资本家的激烈反对，但以后，也有一些资产阶级学者认为，对劳动力的使用与对土地的使用一样，存在着报酬递减定律。这就是说，过度使用劳动力所得的效果呈逐步下降趋势。有时甚至会出现延长工时所得生产总成绩反而不如正常工时内所得的生产总成绩。从20世纪三四十年代开始，有些国家开始实行每周5日、40小时工作周。1935年第十九届国际劳工大会通过了每周工作时间减至40小时的第47号公约。许多工业发达国家先后实行了40小时或40小时以下工作周。据国际劳工局1985年统计，在150个成员国中，有80个国家的周工时不到48小时，其中大部分为40小时。近年来一些发达国家的周工时已缩减为35小时左右，最短的要算挪威等国只有30小时。据国际劳工局1984年统计，46个发展中国家有28个国家法定周工时为40至44小时。

　　在工时立法逐步完善的同时，劳动基准法的范围也在逐步扩大。与最高工时立法相配套的是最低工资立法。世界上第一部有关最低工资的法规，是1894年由新西兰颁布的，不久，澳大利亚也颁布了最低工资法。1909年英国议会通过了关于最低工资的法案。随后，西方资本主义国家，如美国、法国、加拿大、挪威、瑞士、阿根廷等，先后制定了最低工资法。到了第二次世界大战以后，世界上大多数国家都实行了最低工资制度。最低工资立法的范围也由原来的个别产业、职业逐步扩展到所有产业的各种职业。目前劳动基准法的范围已扩大到工时、休假，工资保障，劳动安全卫生，女工、未成年工特殊保护等各个方面。

　　建国以后，我国长期实行的劳动管理制度，主要是第一个五年计划时期建立的，基本上照搬前苏联的模式，以国家的全面管理为特点。随着市场经济的发展，劳动基准法是要将全面管理变为一种倾斜立法，以法定内容限定约定内容。

　　（一）工时制度和休假制度。

　　我国在高度集中统一的管理体制下，工时、休假的规定与工资规定相类似，由国家有关部门对工作时间、休息时间做出统一规定。在1960年，中共中央曾发出通知：“全国各城市的一切单位，一切部门，在一般情况下，无例外地必须严格实行8小时工作制，不得任意加班加点，不得任意侵占干部和群众的业余休息时间。”这一规定在当时实际上起着类似工时法的作用。以后逐步形成用人单位未经有关主管部门同意，既不能延长工作时间，也不能缩短工作时间的局面。在工时、休假管理上，我国实行的是行政化的刚性管理。实际工时、休假只是政策规定的机械实施。

　　随着经济体制的改革，我国对工时制度和休假制度进一步完善，根据世界各国的立法经验，从时间上保护劳动者的立法已经改变立法方式，变全面规定为最低标准的限制规定。一方面，《中华人民共和国劳动法》第三十六条、第三十八条等条款对工时和休假做出了基准性的规定；另一方面，《中华人民共和国劳动法》第三十三条又将工作时间、休息休假作为集体合同的内容，允许通过集体协商，在劳动法的基础上确定。这样规定，既能保护劳动者的权益，又为劳动关系双方当事人的平等协商留下余地。因此，我国的工时制度和休假制度应当包括三方面的内容：

　　1、工作时间的规定。主要是最高工作时间的立法，即规定工作时间的上限，限制工作时间的长度，允许用人单位在最高工时法的限定内自行缩短工作时间。世界各国一般将最高工时立法与最低工资立法并立，作为保护劳动者利益的两种重要手段。

　　2、休息时间的规定。主要是最低休息时间的规定，即规定休息时间的下限。以此为基础，用人单位可以自行增加休假时间。

　　3、限制延长工时的规定。通过立法，从时间、程序、报酬等方面，对加班加点进行控制，从而限制工作时间在休息时间中的延伸。

　　劳动法制建设的逐步完善，使实际工时、休假与工时、休假的法律制度成为两类具有不同含义的范畴。法律所确定的工时、休假是最高工时、最低休假，而用人单位实际实行的工时、休假是在法律限定范围内适合本单位特点的工时休假规定。工时、休假的法律制度只是为用人单位的工时、休假规定确定一个外延的边界；由集体合同约定的工时、休假是在边界范围内由劳动关系当事人通过协商寻找到的一个平衡点。

　　（二）工资保障制度

　　从世界范围看，工资的决定机制主要有两类：一类是市场经济国家的分配模式，工资是由劳资双方谈判决定；另一类是产品经济国家，工资由国家统一制定。工资决定机制的差异也决定了立法模式的不同。市场经济工资立法是在基准法基础上以分权制衡为主要特征，是一种权利型的分配机制；产品经济国家是以集权、统一为特征，是一种权力型的分配机制。

　　我国长期实行的企业工资制度，是高度集中统一的管理制度，工资分配完全由国家决策。这些决策直接管到用人单位以及职工个人的调资升级。在劳动立法和劳动政策上，主要是以法律和行政命令的形式建立起一套以工资等级制度为核心的分配制度。由国家统一规定工资标准、工资形式、工资水平、工资总额以及奖励办法、津贴办法等等。在这种模式下，企业只是执行国家调资任务的一个机构，没有决策权。

　　市场经济体制的逐步建立，企业有了包括分配自主权在内的经营自主权。集中化决策向分散发展，企业间只能按价值规律的要求，通过市场联系起来。随着产权关系的明晰，国有企业内部也正在形成自我完善、自我约束的机制。目前，许多省市正在试行年薪制，使经营者收入增长与国有资产的保值、增值挂钩，与职工工资分流。劳动关系的内容也将发生变化：工会代表的劳动者，以工资最大化为目标；经营者代表的国有资产，以利润最大化为目标。两者又以企业效益增长为共同目标。企业内形成分权制衡的系统。

　　工资立法的内容已经发生，并且必将进一步发生变化。工资的分权机制正在纳入法制轨道。权力型的分配机制和立法模式将变为权利型的分配机制和立法模式。在市场经济条件下，国家应以工资的保障为核心形成管理权。在立法上，针对正常情况，制定最低工资的规定；针对特殊情况，制定特殊情况的工资确定的规定；并制定工资支付的规定等等。为劳动关系当事人的平等协商，设定一条最低线。在执法上，强化监察，保障劳动关系当事人在工资分配方面的合法权益。具体的工资标准、工资数额、发放条件、计算方法，将主要由用人单位与劳动者双方协商并通过签订集体合同和劳动合同确定。

　　（三）劳动安全卫生制度

　　长期来，劳动安全卫生制度也是高度集中管理体制的组成部分，随着市场经济的发展，这部分内容将作为基准法的组成部分。表面看来，这种转变似乎对劳动安全立法的影响并不大，由于这部分内容是与人身保护相联系的法律规范，过去和今后都将强调它的强制性特征。但两者实际上还是有区别的，在规范化程度上，基准法的要求更高。

　　过去，我国对于生产安全和劳动卫生的要求，有些是通过立法来规定的，也有大量的内容是通过行政指令来贯彻。有些内容虽已立法，但也不够规范。以前的规定主要由两部分组成，一是劳动安全卫生的规程，二是安全生产的管理制度。在前一部分内容中存在的问题主要是技术规范、管理规范和法律规范相混淆，对于违反法律规定的责任规定得不够明确。在后一部分内容中存在着有些规定过于原则的问题。

　　近年来，在劳动安全卫生的立法上，规范化程度上有了很大的提高。这种提高表现在三个方面：(1)国家制定了约400个有关劳动安全卫生的技术标准，使劳动安全卫生的保护措施与生产过程紧密结合，进一步数量化。(2)对违反劳动安全卫生规定所应承担的法律责任作出了比较具体的规定，也保证了技术规范的强制效力。(3)建立并逐步加强劳动安全卫生的监察工作，强化了劳动执法。使法律规范和技术规范既有区别，又紧密配合。

　　用基准法来调整劳动关系是各国贯例。各国由于国情不同，在对“劳动者的保护力度”和“协商空间”上存在着差异。这种差异可以体现在四个方面：基准法内容范围、基准法适用范围、基准法的实际水平、基准法的文字规范。

　　（一）基准法内容范围。

　　各国劳动法在体例上并不完全相同，一些国家保持着私法调整劳动关系的传统，劳动法则是纯公法的。这时劳动法与劳动基准法基本上是同一概念。也有些国家在劳动法中既包括公法因素，也包括私法因素，但两者并无明确界限，如《法国劳动法典》。《中华人民共和国劳动法》基本上是后一种立法模式。

　　在冠以“劳动基准法”名称的国家中，基准法的内容在范围上也并不相同。如日本较宽，不仅规定了工资、工时、劳动安全卫生、女工及未成年工保护等，还包括劳动合同立法，工伤事故补贴立法，雇佣规则等；而加拿大则较窄，《加拿大劳工（标准）法》只规定了工时、最低工资、年休假、通例假日等内容。各国基准范围的宽窄主要取决于各国对“基准”理解和本国国情。我国台湾的《劳动基准法》的内容范围基本上与日本相类似。

　　《中华人民共和国劳动法》并未将我国的劳动基准法范围明确界定。我国学者也存在着一些不同的看法。我认为劳动基本准法的主要内容是劳动法第四章至第七章，即工时、休假，工资，劳动安全卫生，女工、未成年工的保护，其他章节中也含有一些劳动基准法律规范，如劳动合同不得解除（劳动法第二十九条）、劳动合同解除时的经济补偿等等内容，就明显具有劳动基准立法的一般特征。可见，我国虽在立法体例上与日本等国不同，但在基准法的所涉及的内容上是相类似的。

　　（二）基准法适用范围

　　世界各国在基准法适用范围上，有不同的规定，从总的趋势上看，是一个逐步扩大的过程。例如，英国1909通过最低工资法案，规定在裁缝、纸箱、花编、特种锁索4类产业里设立最低工资委员会，以后又增加了5类产业。后来，由于1911年至1912年间煤矿工人的罢工，最低工资法令进一步扩大了实施范围。法国在1915年开始最低工资立法，规定在各少省设立工资委员会。1917年以后，这个制度扩充到所有产业。

　　目前，在劳动基准法的适用范围上一般均将法官、国家公务员、军人排除在劳动基准法的适用范围外之外，如《伊拉克劳工法》规定：“本法所列‘工人’不包括法官、行政官员或军事人员”；《卢旺达劳工法》也规定“有固定职业的行政机关人员不在本范围内。”也有不少国家认为亲属关系不适用劳动基准法，《日本劳动标准法》规定：“仅雇佣亲族的企业、事务所”不适用该法；《埃及劳动法》将“雇主家庭的任何成员，即其妻子或其丈夫，或依靠他们上一辈或下一辈的亲属。”排除在部分劳动基准法律规范的保护范围之外。美国也有类似的规定。《加拿大劳工（标准）法》还规定该法不适用“经理、厂长或执掌经营管理职能的人员”。

　　但对有些对象是否应排除在劳动基准法之外各国则有不同的看法。以保姆为例，《菲律宾劳工法》将“家庭佣人”包括在雇员内，使其受劳动法的保护；而《日本劳动标准法》、《埃及劳动法》则将“家庭佣工”明确地排除在劳动基准法适用范围之外。对于农业工人，有一些国家未将其列入保护范围，如《美国国家劳资关系法》规定其适用范围“不包括受雇作为农业劳工的任何人”。而《日本劳动标准法》则交将“耕作农场、开垦荒地从事植物的种植、栽培、收割、采伐的企业及其它农业企业”雇员列入基准法保护范围。

　　《中华人民共和国劳动法》也未将全部劳动关系均列入法律适用范围。除法官、国家公务员、军人未列入劳动法适用范围外，家庭佣工和实行联产承包的农业用工也未列入范围。我国与其他国家明显不同的是对企业、个体经济组织、国家机关、事业单位、社会团体采用了不同的确认标准。对企业和个体经济组织是以个别劳动关系为标准适用劳动法；对国家机关、事业组织、社会团体则以劳动合同关系为标准执行劳动法。劳动基准法的适用范围比较狭窄。

　　（三）基准法的实际水平

　　基准法涉及的范围相当广泛，其中最为基本的两类立法是最低工资立法和最高工时立法。试对这两类立法进行比较。

　　确定最低工资的因素，在世界各国不尽一致。有的以维持劳动者最低生活水平为依据，如美国、英国和澳大利亚等国；有的以企业的实际负担能力为原则，如新西兰等国；有的根据工人的需要、物价和工资增长率、经济发展等因素综合考虑确定，如日本等国。《日本最低工资法》规定：“最低工资必须参照工人的生活费、同类工人的工资以及一般企业的支付能力来规定。”伊拉克规定最低工资的确定应根据国民经济情况，总的生活水平和国民生产增长率作出，并根据各行业，职业部门的不同情况及地区不同生活指数加以确定，应当考虑到工资能充分保证工人有适宜的生活水平，满足衣、食、住基本需要。各国大多强调从本国经济现状出发，制定适合本国基本保障的标准，并强调经济发展优先。

　　按国际劳工组织第131号公约第三条规定：在可能和适当照顾本国实际的情况下，确定最低工资水平时应考虑两方面的因素：一是工人及其家庭的需要，同时考虑本国工资的一般水平、生活费用、社会保障津贴以及其他社会群体相应的生活标准；二是经济方面的因素，包括经济发展的需要，生产率水平，实现并保持高水平就业的愿望。

　　依《中华人民共和国劳动法》的规定，确定和调整最低工资标准应当综合参考五个因素：(1)劳动者本人及平均赡养人口的最低生活费用；(2)社会平均工资水平；(3)劳动生产率；(4)就业状况；(5)地区之间经济发展水平的差异。按这五个因素计算的最低工资，应高于当地的社会救济金和失业保险金标准，低于平均工资。我国显然并未将一般企业的承受力作为法定的最低工资因素。

　　在工时立法上，日本1947年法定实行48小时工作周，1976年《日本劳动标准法》仍然作了同样的规定。不过实际上日本已有相当一部分企业实行5日41小时工作周，据1978年调查，在1000-5000人的企业中已40.8。再以我国台湾为例，《劳动基本准法》也是规定“每日正常工作时间不得超过八小时，每周工作总时数不得超过四十八小时。”劳动基准法一是比较稳定，二是为经济发展留出了较大的发展余地。

　　建国以后，我国实行每日工作时间8小时，每周工作时间48小时的工时制度。40多年来，我国的工时制度基本没有变化。然而，从1994年至1995年，在一年中，我国连续跨出了三步，最终形成了每日工作8小时，每周工作40小时工时制度。这三步是:(1)1994年2月3日国务院第146号令发布了《国务院关于职工工作时间的规定》同年2月8日劳动部、人事部发布了实施办法，首先将我国长期实行的工时制度缩短为每日工作时间八小时、平均每周工作时间44小时。(2)1994年7月5日公布的《中华人民共和国劳动法》在国务院规定的基础上，增加了两个“不超过”。《中华人民共和国劳动法》第三十六条规定：“国家实行劳动者每日工作时间不超过8小时,平均每周工作时间不超过44小时工时制度。”用人单位可以在每日8小时、平均每周44小时的基础上，自行缩短工作时间，为今后的改革留下了余地。(3)1995年3月25日根据《国务院关于修改〈国务院关于职工工作时间的规定〉的决定》对146号令做了修改，并重新发布。按新发布的《国务院关于职工工作时间的规定》，“职工每日工作8小时、每周工作40小时。”随后，劳动部、人事部为贯彻国务院规定，发布了实施办法。跨出这三步后，我国在工时制度上，企业已很少再有缩短的余地。在短短的一年多时间内工时立法频繁变动，给执法带来了困难。

　　在加班加点的工资报酬上，我国的规定甚至于超过了一些发达国家。《日本劳动标准法》规定：“如有必要，雇主让职工（或准许职工）加班加点，对其加班加点的工资，应按正常工资率的一倍半来支付。”我国的规定是：(1)用人单位依法安排劳动者在法定标准工作时间以外延长工作时间的，按照不低于劳动合同规定的劳动者本人小时工资标准的150％支付劳动者的工资；(2)用人单位依法安排劳动者在法定休息日工作，而又不能安排补休的，按照不低劳动合同规定的劳动者本人日或小时工资标准的200％支付劳动者工资；(3)用人单位依法安排劳动者在法定休假节日工作的，按照不低于劳动合同规定的劳动者本人日或小时工资标准的300％支付劳动者工资。

　　（四）基准法的文字规范

　　基准法律制度，不仅是以强制性规范为特征，而且是以强制性规范中的禁止性规范为特征。主要是对用人单位规定的不作为义务。国家规定最低工资是禁止在最低工资以下支付工资；国家规定最高工时，是禁止在最高工时以上随意延长工时；国家规定劳动安全卫生条件，是禁止在这些条件以下约定劳动条件。至于在最低工资之上的工资确定、在最高工时以下的工时确定、优于劳动安全卫生条件的劳动条件，属合同制度规范，双方可以充分协商，国家不仅不反对，而是予以提倡。因此在立法中往往采用“至少”“不超过”“不得”等字样，为集体合同留下空间。我国立法对这一套文字规范显然注意不够。试比较：

　　《日本劳动标准法》规定：“鉴于本法所规定的劳动条件为最低标准，劳动关系中的当事人不仅不应以此标准为借口降低劳动条件，而且必须力求高于本标准。”而我国的立法中则无如此明白的语言。

　　在工时立法中，《日本劳动标准法》规定：“雇主不得使工人在一日内的工作时间超过八小时或一周内工作时间超过四十八小时。”《加拿大劳工（标准）法》规定：“每个职工一天之内的工作小时数不得超过八小时，一周之内不得安排或容许职工一天工作超过八小时，一周工作超过四十小时。”我国《国务院关于职工工作时间的规定》则规定“职工每日工作8小时、每周工作40小时。”我国与其他国家的规定相比，缺少“不得”“超过”的字样。

　　在工资立法中，《日本劳动标准法》规定：““每月至少要在一定日期发放工资一次以上。”《中华人民共和国劳动法》规定：“工资应当以货币形式按月支付给劳动者本人。”我国与其他国家的规定相比，缺少“每月至少”的字样。

　　从以上四个方面的比较中可以看出，从总体上说，我国的劳动基准法是与各国相类似的。我国的劳动法在制定时已比较充分的吸取了其他国家的经验。目前我国劳动基准法存在的问题一是不够规范，如用双重标准确定法律的适用范围；二是为劳动关系的调整留出的余地太小。无论从实际水平上看，还是从表达形式上看，弹性不够 ，很少为集体合同留下的运作空间。劳动基准水平较高主要原因是我国劳动法是在“公法私法化”的过程中产生出来的。因此旧有体制仍在一定程度上留有痕迹。目前我国有些立法和执法部门尚难以适应这种转变。不仅文字表达上缺乏弹性，在实际水平上往往标准过高，使集体合同没有进一步约定的余地。