产业法

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　　产业法是指调整在国家产业政策的制定和实施过程中所发生的各种社会关系的法律规范的总称。理解此定义，应当注意下列问题：

　　(一)产业法不同于产业政策

　　我国许多学者认为，产业法应为产业政策法，并主张“产业政策法是政策与法律相互交叉而形成的一种法律。在产业政策法中，政策是其内容，法律是其形式，或者说产业政策获得了法律的表现形式，进而具有法律的一般性质，如规范性和约束力，或者说政策本身就具有法律性质，在这里，政策和法律融为一体”。

　　我们认为，产业法与产业政策法并不是同一概念，产业法也不同于产业政策。产业法有其特定的逻辑结构，稳定性较强，具有法的规范性和强制性；而产业政策则具有灵活易变的特点，而且严格地讲，产业政策并不具有强制性。鉴于产业法的特殊性，虽然不能要求所有的产业政策都要采取法律的形式，但对政府制定和执行产业政策的行为进行法律上的规制是一个法治国家的必然要求。因此，我国还是应当把一些重要的产业政策形成法律形式，以加强和完善产业立法。

　　(二)产业法调整的社会关系具有特殊性

　　产业法是国家为了扶持或者调整特定阶段内特定的产业关系而制定的，它体现了很强的国家政策意图。因此，产业法调整的社会关系具有特殊性，即特定阶段内特定的产业关系，这些产业关系包括产业结构关系、产业组织关系、产业技术关系、产业布局关系等。

　　(三)产业法是由一系列法律规范所构成的

　　产业法是经济法的一个重要的组成部分。我国尚未制定统一的产业法。目前，我国的产业法主要由产业结构法、产业组织法、产业技术法、产业布局法等一系列相关的法律规范所组成。

　　(一)有利于弥补市场机制的缺陷

　　亚当·斯密主张的自由经济主义理论的假设前提是市场的完全竞争状态，但是，现实中完全竞争状态是根本不存在的。过度的竞争必然会导致垄断和限制竞争的产生，导致市场“无形之手”的失灵。而市场机制所具有的自发性和盲目性、渐进性和滞后性及唯利性等缺陷，会直接影响一个国家产业的发展，因此，国家应通过产业法对产业关系进行相应的规制。

　　1．针对市场机制的自发性和盲目性国家可以通过制定相应的产业法，对产业进行合理规划、正确引导，优化产业资源配置，避免单纯依靠市场进行资源配置带来的产业结构的失衡问题。

　　2．针对市场机制的渐进性和滞后性国家可以通过制定相应的产业法，以宏观调控的方式超前引导产业结构的优化、产业合理布局、产业组织的设立，避免出现由于完全依赖市场机制而造成的产业结构失衡问题及产业布局不合理问题。

　　3．针对市场机制的唯利性国家可以通过制定相应的产业法，引导、鼓励对国民经济发展关系重大的行业进行投资，避免出现一些利润回报高、周期长的行业盲目、重复投资，而一些投资大、盈利周期长的重点产业、基础产业的项目却无人问津的情况。

　　(二)保障国家经济安全、增强本国产业的国际竞争力

　　产业法不仅可以协调不同产业之问的关系，实现产业结构的合理化和高级化，更加有效地配置产业资源，优化国民经济结构，而且也能够解决同一产业内部各企业间的矛盾，使企业间维持合法正当的竞争；另外，产业法还有助于科技兴业，科技兴国，促进产业升级发展，同时也有助于根据经济发展与综合国力的发展阶段，对不同地区资源的相对不均衡配置进行调整。因此，产业法的实施，可以从整体上增强本国产业的国际竞争力，保障国家的经济安全。

　　1．产业法的综合性有三方面的含义：①产业法调整对象的综合性，即产业政策的制定和实施过程中发生的经济关系，既有竞争关系，也有产业及行业管理关系；②产业法调整方法的综合性，即产业政策主要由国家依法运用经济、行政、法律手段制定和推行，其法律规范的表现形式，以体现间接调控特点的任意性规范、授权性规范和鼓励性规范为主，但也有一些限制性和义务性规范的形式；③其基本法律制度规范所涉及的领域，涵盖了第一、二、三产业在内的各行各业。

　　2．产业法的协调性有两方面的含义：①产业法的协调性体现为协调产业法和其他各项法律制度的配套实施。由于产业政策要通过多种政策手段才能实现，一项产业政策至少要涉及包括财政、货币、对外贸易、收入分配、竞争和反垄断政策的相互综合运用，与此相关的法律制度就显得十分复杂，只有注重众多法律制度相互之间的配套使用，才能使产业法与相关法律制度在互动中取得实施。②产业法的协调性还体现在产业法本身。例如，在产业结构法中，要注意新兴产业与夕阳产业、支柱产业与一般产业的协调发展，以实现对不同产业的鼓励、促进、限制或者禁止。在产业组织法中，要注意大中小企业的协调发展，充分发挥各种类型企业的作用。在区域经济协调发展法中，要注意发达地区与落后地区、沿海沿边地区与内陆地区的协调发展，充分发挥各个地方的地区优势等。

　　3．产业法表现形式的灵活性。产业法以国家的产业政策为基本的规范内容。由于产业政策具有很强的阶段性，所以产业法较之其他宏观调控法，在立法、执法以及法律的表现形式等诸多方面，具有很强的灵活性。这种灵活性的特点决定了产业法以行政法规为其基本的表现形式。当然，对于重要的产业政策，应采取法律的形式；同时，对产业政策的制定和修改应规定统一和严格的程序，这是十分必要的。

　　4．产业法规范的选择性。产业政策应该以市场调节手段为主，而市场调节手段在产业政策中的运用，主要表现为以经济杠杆为主要内容的经济法律规范的设立和运用。这种规范有关禁止性规范的条款也较为少见，而更多地表现为选择性规范。这充分表现了产业法旨在通过以经济杠杆为主要内容的选择性规范，来引导市场主体的生产经营行为符合国家产业政策要求的制度特点。

　　由产业法的定义可知，产业法以国家在产业政策制定和实施过程中所发生的经济关系为调整对象，具体包括以下5类：产业结构关系、产业组织关系、产业技术关系、产业布局关系及其他相关社会关系。

　　①产业结构关系。即国家根据产业法在调控社会再生产过程中的经济要素的组成、比例、分布、相互影响等关系中所形成的特定的社会经济关系。主要包括：在社会再生产过程中各产业之间及产业内部各行业、各部门之间形成的比例和协调关系；各产业之间和产业内部各行业、各部门之间形成的社会投资比例关系和协调关系；社会就业人员在各产业之间及产业内部各行业、各部门之间的分布比例关系等。

　　②产业组织关系。即国家根据产业法在对同一产业内的市场主体资格或形态、相互关系、产业合理化布局等方面进行调控时所形成的特定的社会经济关系。其中，“组织”是动词，不是名词。产业组织关系具体包括企业与企业之间的竞争与垄断关系；国家对自然垄断产业的管制关系；国家参与国际竞争、国际分工的关系等。

　　③产业技术关系。即国家根据产业法在调整科学技术的研究、开发、应用、引进以及促进高新技术产业的发展，提高整个产业的技术水平的过程中所形成的特定的社会经济关系。主要包括：产业技术的引进、应用、创新及保护关系；促进高新技术发展、应用、创新关系；由技术设备改造、更新所引进的社会经济关系等。

　　④产业布局关系。即国家根据产业法在调控若干重要产业的空问分布过程中所形成的特定的社会经济关系。产业布局关系主要是为优化产业地域的分布和组合而产生的对地区产业进行扶持、调整和保护的经济关系。具体包括：国家对地区主导产业的扶持关系，国家对不合理的地区产业的调整关系，以及国家对处于初级阶段地区的产业的保护关系等。

　　⑤其他相关社会关系。主要包括：制定和实施产业政策的组织、结构和人员之间的职权职责关系；保障决策科学化、民主化的各种程序所涉及的监督关系；产业国际竞争力促进关系；产业环境保护关系；市场机制下企业负外部效应的补正关系等。

　　产业法的地位主要涉及两个方面：一是在经济法律体系中所处的位置；二是与其他同层次的经济法子部门法的关系。首先从产业法在经济法律体系中所处的位置看，产业法属于经济法中宏观调控法的范畴，是一项重要的宏观经济调控法律制度。其次从产业法与同层次的经济法子部门法的关系看，产业法涉及计划、金融、税收、反垄断等内容，但又是与计划法、金融法、税法、反垄断法相区别的独立的综合性的宏观经济调控法子部门。

　　产业法的基本制度主要有：产业结构调节法律制度、产业组织法律制度、产业技术法律制度和区域经济协调发展法律制度等。

　　1)产业结构法律制度

　　产业结构法律制度，即有关产业结构的立法和保障这些产业结构立法得以实现的物质机构、制度措施、程序手段等方面的总和。包括两个方面：第一，国家制定的有关产业结构的法律，包括制定社会发展规划；第二，国家建立的保障产业结构法实现的机构、制度及合理程序。产业结构立法分为综合性立法和单项性立法两种。其中，综合性立法主要是制定“国民经济和社会发展规划”、“国家重点鼓励和促进的产业、产品与技术目标”；而单项性立法则是针对特定产业的立法，如《农业法》、《铁路法》、《航空法》等，相当普遍。

　　就我国而言，产业结构法律制度理论上的立法框架如下：①促进农业发展的立法，如《农业机械化促进法》；②保障基础设施和基础工业发展的立法，目前暂缺；③振兴支柱或战略产业的立法，如《能源法》、《科技促进法》；④促进经济贸易的立法，如《对外经济贸易法》；⑤促进第三产业的立法，目前暂缺；⑥调整衰退产业的立法，目前暂缺；⑦指导外商投资方向的立法，如《指导外商投资方向规定》、《外商投资产业指导目录》。理论上的相关制度包括产业结构整体规划制度、支持支柱产业制度、调整与援助衰退产业制度、促进第三产业发展制度、扶持高科技产业发展制度等。

　　2)产业组织法律制度

　　产业组织法律制度包括产业组织立法和产业组织制度两个方面。产业组织立法，即国家对市场经济体制下同一产业内企业的组织形态、各企业间相互关系及产业组织合理化等事项的立法。而产业组织制度则是指同一产业范围内全体企业必须共同遵守的法律规范和保障这些法律规范实现的物质设施的总和。

　　实践中，产业组织法律制度主要包括反垄断法、企业兼并法、企业集团法、中小企业促进法等法律规范和调节有关产业组织的整体性、规制同一产业内企业有效竞争的市场经营规则等管理制度。

　　3)产业技术法律制度

　　产业技术法律制度的主要组成部分是产业技术法和产业技术政策。产业技术法是调整科学技术研究、开发、应用、引进和促进高新技术产业发展，提高整个产业技术水平的法律规范的总称。产业技术政策则是促进产业技术进步、推动产业结构合理化与高级化、扶持并推动高新技术优先发展、指导和支持国民经济技术基础的更新、改造和创新的经济政策。

　　我国的产业技术法有科学技术进步法、产业技术创新法、落后技术淘汰法、产业技术保护法、信息技术发展法、技术引进法等。产业技术政策有优先发展高新技术产业，“工业化带动信息化，信息化促进产业化”，以及国家扶持高新技术产业等。产业技术法律制度则主要是产业技术发展进步制度、产业技术引进开发制度、产业技术保护制度等。

　　4)区域经济协调发展法律制度

　　区域经济协调发展法律制度是世界各国都十分关注的经济发展制度。尽管各国的内容不一，但形式上的趋同性还是明显的：区域划分，区域优先性不一，比例发展，最终共同发展。

　　我国区域经济协调发展战略主要体现为东部优先发展，东部向中部和西部提供资金和技术支持，最后东、中、西部共同发展和协调发展。改革开放初期，我国的区域经济政策是东部沿海地区优先发展，而20世纪90年代中期以后则是“坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距”，从21世纪起则是“西部大开发和振兴东北老工业基地”。在法律制度层面上，表现为区域经济发展总体规划制度和区域经济发展具体规划制度，目前其具体内容主要包括：

　　①区域经济发展财政制度，即对欠发达地区、贫困地区进行财政倾斜，提高中央财政对这些地区支持的比例；健全相应的财政补贴、税收减免、扶贫资金使用和管理制度。

　　②区域经济发展金融制度，即对欠发达地区信贷资金的使用放宽条件，以优惠利率贷款为中西部地区农业综合开发、基础设施建设、资源综合开发等项目服务，落实外债清偿责任制。

　　③区域经济发展投资和开发制度，即建立中央和地方投资基金，扶持欠发达地区的农业综合开发、基础设施建设、资源综合开发、贫困地区建设等；鼓励发达地区和外商向经济欠发达地区投资；建立专门机构负责区域经济开发政策的贯彻落实。

　　④区域经济发展贸易制度，即对欠发达地区的生产用进口产品规定比较低的关税并放松配额限制，鼓励外商向这些地区投资和从事贸易活动。

　　⑤区域经济发展市场制度，即制订有利于市场公平竞争和规范经营的规则，维持良性的市场秩序；保护市场中脆弱的环节，关注和扶持地区内人民群众的生活。

　　⑥区域经济发展劳动力制度，即建立与健全有利于经济欠发达地区劳动力资源重新分配制度及相关的职业培训、教育政策、大中专学生的分配制度。

　　⑦区域经济发展立法制度，即建立与健全适时立法、废止、修订等立法制度，当然也要平衡中央立法与地方立法的权力。

　　根据产业政策的分类，产业法也可以分为产业结构法、产业布局法、产业组织法和产业技术法。

　　(1)产业结构法。产业结构法可以分为促进产业结构合理化和应对产业不景气两方面的立法，前者还可以分为产业结构优化法和专项产业法。专项产业法是就单一或若干产业发展活动进行调整的规范，我国业已颁布的专项产业立法有《农业法》、《电信法》、《邮政法》、《航空法》、《公路法》、《铁路法》、《民办教育促进法》等。

　　(2)产业布局法。产业布局法一般与产业结构调整和区域经济发展规划政策密切联系。我国在“六五计划”中首次列出“地区经济发展计划”，根据沿海、内陆和少数民族三类地区的不同条件和特点，提出各类地区产业布局的原则和方向。2001年1月，国务院颁布实施《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》，并且在“十五计划”中专门列入“实施西部大开发战略，促进地区协调发展”内容。西部大开发是我国产业布局调整的一项重大举措。

　　(3)产业组织法。产业组织法不同于企业组织法。产业组织法的核心是确立公平、有序、有效的竞争秩序，促进产业结构合理化，可以分为竞争法和促进产业组织发展法两大部分。竞争法包括反垄断法和反不正当竞争法。

　　(4)产业技术法。我国政府于《90年代国家产业政策纲要》中首次正式使用“产业技术政策”一词。1993年，国家颁布了《科学技术进步法》。2002年6月，国家经贸委、财政部、科技部和国家税务总局联合发布《国家产业技术政策》，作为指导“十五”期间工业、农业和国防科技工业技术发展的政策纲要。

　　从内容看，国家的政策特别是国家基本政策往往是法律制定的基础和依据，法律法规是政策的法律化。从程序看，不管是基本国策还是具体的行业政策、地方政策，其制定、实施、修改等程序都必须符合相关法律的规定，否则就是程序不合法。从手段上看，法律往往是政策贯彻和实施的保障手段，政策的法律化有利于使其获得更强的执行力。

　　相对于其他部门法，经济法具有更强的政策性，特别是宏观调控法。由于国家宏观调控的目标、任务、手段和措施在不同时期和不同的国内外形势下具有不同的特点，国家宏观调控的政策具有较大的变动性，所以包括计划法、产业法在内的宏观调控法不可能一成不变。

　　产业法与产业政策具有密切的关系。一方面，产业法有利于规范、协调和保障产业政策的制定和实施，产业法有时还是制定和推行产业政策的依据。另一方面，许多产业政策本身就是以产业法的形式出现的，产业法在制定和实施的过程中受到包括产业政策在内的国家宏观经济政策的影响。

　　但需要说明的是，产业法或者称为产业政策的法律化仅仅是产业政策实施的手段之一。一般情况下，产业政策的实施可以有多种形式，包括经济手段、法律手段和行政手段。其中，经济手段主要是通过调整财政支出、财政补贴、税基税率、货币发行、利率汇率等途径协调产业政策的实施，最终对产业发展进行宏观调控。行政手段主要是指政府对产业政策实施所施加的行政性影响，其具体包括强制性手段和非强制性手段两种：强制性手段是政府利用自身独有的行政权力，对产业发展进行强制性干预，包括配额制、专营制等；非强制性手段是政府通过指导、建议、宣传教育等形式对产业发展进行问接的干预。严格来说，政府对产业发展所采用的经济手段也是非强制性手段之一。

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