防洪非工程措施
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什麼是防洪非工程措施[1]
防洪非工程措施是指為減少洪災損失和改變洪災損失分擔方式而採用的法令、政策、經濟和防洪工程以外的技術等手段。
防洪非工程措施的作用[2]
5O多年來，我國的防洪工程建設取得了巨大的成就，防洪工程效益顯著，經濟社會的發展也得到了必要的防洪安全保障。在漫長的歷史時期里，防洪工程一直是防禦洪水最主要的措施。但儘管防洪工程效益大，人們卻發現隨著人口迅速增長和社會財富不斷積累，尤其是對洪泛區過渡和無序開發，即使已修建了大量防洪工程，但是洪災損失仍有增無減；在經濟發達國家，條件較好的防洪工程多已建成，由於社會和生態環境等方面的原因，繼續修建防洪工程遇到了越來越大的阻力和困難，而經濟欠發達國家則因防洪工程投資巨大和防洪工程效益費用比日益下降等因素，也深感修建大型防洪工程十分困難；各地超標準洪水頻繁發生，迫切需要提高防洪標準，然而防洪工程的防洪標準畢竟是有限的，人們不可能完全依靠防洪工程措施解決洪水災害問題。基於上述事實，人們開始反思人與洪水的關係，防洪非工程措施逐漸受到廣泛的重視。
自20世紀50年代以來，防洪非工程措施日益得到重視。美國先後制定了防洪減災法規、加強了政府對洪泛區的管理，以及開展洪水保險、洪水預報預警等措施，減輕了洪災損失或降低了洪水災害對經濟社會的不良影響，有效遏制了洪災損失迅速增長的勢頭。
防洪非工程措施的特點[2]
防洪非工程措施是相對於防洪工程措施而言的，它們的目的都是減免洪水災害損失，在這一點上，兩者是相同的。但與防洪工程措施相比，防洪非工程措施具有以下特點。
1.不改變洪水本身特征
防洪工程措施是通過控制和改變洪水本身，將洪峰流量、洪水位等洪水特征降低到安全線以下，以避免或減輕洪水災害損失；而非工程防洪措施不改變洪水本身特征，而是改變保護區和保護對象本身的特征，減少洪水災害的破壞程度，或改變及調整災害的影響方式(範圍)，將不利影響降低到最低限度。
2.保護對象為局部範圍
防洪工程防洪措施的保護對象是大片土地和土地上的人口、建築物及其財產，強調的是總體，不過分考慮個別防護對象；而防洪非工程防洪措施考慮的是小範圍土地、少數人口以及局部的居住區和設施。
3.決策靈活投資較少的主動措施
防洪工程措施主要著重於現有或擁有的設施和土地的保護，是人口、財產受到洪水威脅時所採取的事後被動保護措施或事後補救措施，制約因素多，難度高，工程量大，一般需要較大的投資；而防洪非工程措施主要著重於防洪規劃，是在土地利用、人口和財富聚集有可能造成重大洪災損失之前，通過避讓或提高財產本身抗洪能力而採取的主動措施，制約因素少，事前決策靈活，一般費用較低。
4.屬於管理問題
防洪工程措施主要涉及工程建設，是工程技術問題；而非工程措施涉及法律法規、行政管理、經濟、技術等方面，很大程度上是一個管理問題。
5.防洪減災指標是隨機性指標
防洪工程措施的防洪指標明確，如洪水重現期、設計流量、水位、工程投資、防洪效益等；而非工程措施的防洪減災指標具有隨機性，如風險度、減災度等。
主要的防洪非工程措施[2]
1.洪泛區土地管理
洪水災害損失的增加趨勢與洪泛區土地的開發利用有著密切的關係。在洪泛區土地開發利用之前，當然無所謂洪水災害損失。隨著洪泛區土地開始有人居住，也就開始有了洪水災害問題，並且開始築堤防洪。築堤防洪帶來的效益使得人們過分相信防洪工程提供的安全，吸引越來越多的人在洪泛平原定居，並加速了城市化的進程。洪泛區土地價值越來越高，人口和財富越來越向洪泛平原聚集，土地越來越緊張，甚至侵占河道；河道過水斷面越來越小，洪水位有逐年抬高的趨勢。當遭遇稀遇洪水的情況下，勢必給洪泛平原造成巨大的洪水災害損失。因此，要加強洪泛區土地管理。
洪泛區土地管理就是通過頒佈一些法令條例規範人們在洪泛平原的開發行為，協調人與洪水的關係，實現洪泛區自然屬性和社會屬性的統一，達到減輕洪澇災害促進洪泛區經濟社會與環境協調發展的目的。
洪泛區管理的目標主要包括以下內容：限制與洪水危險不相適應的未來的開發；減少現有開發的洪災損失；減少洪水問題的影響；考慮減少洪災損失、供水、水質、旅游和工地利用等綜合目的；保持洪泛區自然價值等。通過上述目標的實現可以減輕洪災損失，促進洪泛平原經濟開發，使洪泛平原具有較強災前預防能力、遇災應變能力及災後恢復和重建能力，且最大限度減輕人類在洪泛平原無序和過度開發對生態環境產生的消極影響。
2.洪水風險管理
由於洪水的發生是隨機的，土地利用必然具有風險性，為獲取最大的利益而冒最小的洪水風險，加強洪水風險管理的研究就顯得十分重要。其最主要的實現手段是推行洪水保險制度和編製洪水風險圖。
(1)洪水保險
洪水保險作為一種社會保險，與其他自然災害保險一樣，具有社會互助救濟性質。財產所有者以每年交付一定保險費形式，對其財產投保，遇洪水受災後，可得到損失財產的賠償費。洪水保險本身並不能減少洪水災害損失，而是以投保人普遍的相對均勻的支出來補償少數受災人的集中損失。洪水保險是抗洪救災的主要對策之一。我國洪水災害頻率高、範圍廣、災情重，而且防洪標準偏低，因而實施洪水保險具有重要意義。
(2)洪水風險圖
洪水風險圖是洪水保險的依據。洪災損失不僅與淹沒範圍有關，而且與洪水演進路線、到達時間、淹沒水深及流速大小等有關。洪水風險圖就是對可能發生的超標準洪水的上述過程特征進行預測，標示各處受洪水災害的危險程度。
3.洪水預報警報系統
洪水預報警報系統是一種重要的非工程防洪措施。利用洪水預報警報系統對洪水作出預報，對於抗洪搶險具有重要意義，在將出現超安全水位以前作出警報，組織人員和財產撤退轉移，可減免洪災損失。
4.防洪減災政策與法規
防洪減災政策與法規作為國家意志的體現，是國家為防洪減災目的而制定的具有強制性的行為規範，其目的就是約束和製裁不利於防洪減災的經濟社會活動，以實現防洪減災的目標。
我國已制定了《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》等法律，以及《中華人民共和國河道管理條例》、《水利產業政策》、《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》等配套法規，在以往的城市防洪減災中起到了積極的約束和保障作用。
但由於目前已有的水法規水政策原則性規定多、可操作性差，實際水行政執法過程中存在工作阻力大、落實難的現實。因此，儘快制定可操作性強的防洪減災法規，加大水法規水政策的宣傳力度，儘快提高水行政執法隊伍的素質和公民的水法律意識，可提高防洪減災的公民意識。
防洪非工程措施的制定[3]
(1)制定強有力的政策、法規， 加強洪泛區群眾的法律意識。因為受洪水威脅地區的經濟越發達， 遭受洪災的損失就越大，我國已經出台了《水法》、《防洪法》及《河道管理條例》等政策性法律、法規。所以，依據這些法規， 對洪泛區土地的使用進行統一規劃、統一管理，實現洪泛區土地最經濟合理的利用。特別是對行洪區， 應限制該地區的發展，並有計劃地進行移民，要下大力氣依法進行清障， 改造影響行洪斷面的道路、橋梁等； 要大力宣傳這些法律法規， 提高廣大群眾的法律意識，依法保護防洪工程措施，促進防洪事業的發展。
(2)建立和完善重點防洪區洪水預警、預報系統。自動測報系統是用一次儀錶將自動紀錄的雨情、水情轉化成無線電波自動送到接收中心電臺，輸入電腦中存儲，需要時可隨時調用。這不僅加快傳遞情報的時間，而且可隨時瞭解上游各時期的水情、雨情變化， 隨時進行處理， 向決策人提供防洪搶險和調度意見，使防洪決策及時準確。
(3)適時預報，優化調度，科學決策。從1998年的特大洪水的防汛搶險中還可以看出，現階段的防汛搶險技術措施仍然是沿用近百年來的傳統套路， 多數搶險決策方案是靠少數人憑經驗在現場做出的，無完整的設計圖紙和優選方案比較。防汛指揮是否成功， 關鍵在於決策是否正確、科學、及時；而決策是否正確、科學、及時， 關鍵在於準確預報和科學的調度方案。
準確預報來源於高精度預報方案和根據條件變化適時修正的數據， 這需要將預報方案和專家系統輸入電腦中，隨時根據雨情、水情變化及時修正，從而提高預報精度。科學調度方案應採用優化調度技術， 根據精確預報、防洪工程和下游防洪條件，最後選出一種防洪效果最佳的方案供領導決策，特別是幾個水庫或幾條河流聯合調度時， 更需要採用優化技術， 進行多方案的比較。
(4)建立或完善防汛信息網，使防汛通信手段現代化。通訊是防汛的耳目， 建立完整可靠的防汛通訊網路，為防汛的指揮調度提供準確的數據和信息，是極其重要的。在1998 年的特大洪水中， 防汛通訊網路存在的問題已表明， 目前落後的通訊手段已與防汛搶險不相適應， 要建立防汛專用通訊網，要高起點、高水平地選用微波、移動通信、短波、衛星通訊和程式控制交換機等先進的通訊技術， 科學、合理組網， 為防汛現代化服務。
(5)大力開發應用新技術、新設備、新材料和新工藝，加速防汛搶險技術措施的現代化進程。在“1998”特大洪水的防汛搶險中我們還可以看出，搶險材料和手段絕大多數仍然是天然泥沙、砂料、木料和體力勞動，這反映出在這領域里技術措施現代化水平不高。當前， 科學技術突飛猛進， 而防汛搶險技術措施長期停滯不前， 自然就缺少安全感。要加速防汛搶險技術措施的現代化進程，就應當大力開發應用各種各樣的新材料、新設備、新工藝， 使防汛搶險不但跟上時代的節拍，更應走在時代的前面，實現以往防汛搶險時的“全民戰爭” 到大水到來時人們出來觀風景的轉變，把防汛搶險的現代化工作做好。
(6)制定超標準洪水應急措施。河道防洪標準一般根據保護對象的重要程度、遭遇洪水時的損失大小和對國民經濟的影響來確定， 防洪標準較低，只能抵禦一定標準的洪水，極易發生超標準洪水。因此，對堤防超標準洪水，不能任其泛濫。當超標準洪水不超過堤防設計洪水的20％時情況下，利用堤防1~2m的安全超高，組織人力保堤搶泄洪水；當超過堤防設計洪水的20％時，需有計劃的實行分洪蓄洪行洪為主的非工程措施，捨棄局部， 保全大局， 以減少洪水災害損失。
此外， 對超標準洪水應進行分級，低密高疏，對不同等級的超標準洪水，應採用不同的洪水處理方案。根據洪水演進、淹沒範圍、淹沒水深、淹沒經濟損失等進行認真分析， 為各級超標準洪水的方案比較提供有利條件，從而選出各級超標準洪水的最優處理方案，為決策人調度、制定、決斷提供重要依據，最大限度地減小洪災損失。
