管制俘獲

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管制俘獲（Regulatory Capture）

　　管制俘獲是指企業通過不透明的方式影響政府從而干預規制政策的制定和執行。

　　管制俘獲的方式主要有兩種：一類是管制部門在管理經濟活動時，追求部門利益最大化，將本應維護的公眾利益置於腦後；另一類是具體執行管制的政府工作人員，在執行管制任務時，貪贓枉法將個人的權力租金化。不論是哪種管制俘獲現象發生，後果均為本應承擔保護生態環境、保護公眾利益職責的政府部門，反而成為少數利益集團的維護者，更有甚者，會使一些政府管制部門為了牟取私利主動與不法分子或利益集團勾結，共同欺壓民眾、損害社會。

　　首先，從管制機關和受管制企業的關係來看，管制目標的實現，首先依賴於受管制企業的合作，如果沒有合作，許多管制目標將很難實現。另一方面，如果管製造成經濟活動領域非常嚴重的損失，行政官員將承擔某種責任。因此，管制目標的實現和管制效果的落實，在一定程度上都依賴於受管制機關。因此，在心理上和組織上，行政機關都很難在一段較長時間內以一種與企業對立姿態來運作，更何況，官僚制力圖實現行政管理的程式化，而這隻有在衝突得以避免的情況下才能達到。

　　其次，官僚制的結構使其總是傾向於精心設計和完善其對管制企業的控制，而這種傾向會誘發管制機關限制新的參與者進入受管制領域的衝動。因為，一旦受管制的對象比較確定，管制就會變得相對容易進行。這種傾向的一個後果，就是管制機關為受管制企業消除了潛在的競爭者。這是一種為了管制而進行的管制，而官僚制的結構在不同程度上具有這種傾向。再次，管制機關面臨著資源約束，其人力、物力、財力以及政治影響力等資源都是非常有限的。如果管制機關與受管制企業之間不能有某種程度的合作，對抗性的結構和過程將很快耗盡行政的資源。

　　最後，管制機關的決策及管制措施的落實，都需要來自外部的信息、技術和政治的支持，而這些外部的支持主要來自企業和其他有組織的利益團體，特別是在技術和政治支持方面。相比而言，分散的、未經組織的個體化的利益，從單個人的角度看與行政政策的利害關係很小，不足以支持其在行政過程中施加有效的影響。其結果是有組織的利益在行政決策過程中占據了主導地位，而分散的個體，儘管在數量上可能非常巨大，卻始終處於被邊緣化的態勢。

　　以上對管制俘獲情形的分析，雖然並不是以中國的行政管制過程為背景而展開的，但與後者仍然具有很強的相關性。在上述這些對管制俘獲原因的診斷中，已經涉及到一個根本性的問題，那就是行政過程的參與者在組織化程度上的巨大差別，導致了行政過程的參與所面臨的一種結構性不平衡:一些參與者是高度組織化的企業和利益團體，而另一些參與者則是分散的、未經組織的個體。組織化的程度，表徵著資源、信息、利益驅動的強度、資源動員的能力等指標，而有效的參與對這些要素具有很強的依賴性。管制俘獲所展現的是一幅在不公平的游戲中未經組織的利益一方不可避免的失敗圖景。

　　管制俘獲的情形普遍存在於各個國家的管制過程中，中國也不例外。事實上，由於中國行政過程所面臨的一些特殊因素，管制俘獲情形可能更加嚴重。這些因素包括:

　　(1)行政機關與企業和商業利益團體的特殊關係。在中國，國有企業與政府管制機關之間存在著利益關係，使管制機關的中立性受到影響，被管制或被保護利益更容易對管制政策施加影響。

　　(2)管制過程透明度缺乏，被管制利益俘獲行政機關的情形更容易發生，因為在信息封閉的背景中，俘獲所需的成本很低。

　　(3)最重要的是，社會中其他未經組織的利益過於分散，沒有形成有效的組織結構，也很難通過有效方式被動員起來，去抗衡組織化利益對管制過程的影響。