黑堡宣言

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黑堡宣言(Blacksburg Manifesto)

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什麼是黑堡宣言

  黑堡宣言是加里·L·萬斯萊(GaryL.Wamsley)與他的同事查爾斯·T·葛德塞爾(CharlesT.Goodsel1)、約翰·A·羅伯(JohnA.Rohr)、歐來恩·F·懷特(OrionF·Wbite)、詹姆斯·F·沃爾夫(JamesF·Wolf)四位教授在1982年共同撰寫的宣言,全名稱為“公共行政與治理過程:轉變美國的政治對話”。因為黑堡是弗吉尼亞理工學院暨州立大學的重要校址所在地,所以這篇論文被稱為黑堡宣言。

黑堡宣言產生的背景

  萬斯菜是美國弗吉尼亞理工學院暨州立大學的教授,他說:“我曾經在聯邦政府機構工作過,還在那裡參加過公務員制度改革的工作,曾親眼看到美國聯邦政府在7O年代與80年代政黨交替執政時,政治任命官員對職業文官的鄙視和粗暴言行,以及美國政治對話中變現為一種反官僚、反權威、反政府與批判官僚的風尚。這都給美國政府的治理能力造成了很大傷害。特別是人事問題上,破壞了文官中立原則。”在民主黨和共和黨政權交替時,那些在f~ff3眼裡被認為是“黨派色彩不對、意識形態不合”的高級職業文官會遭致下臺,不管他們的專業素質和能力有多強,被迫下臺就是他們的命運。很多公共行政者對此表示擔憂。葛德塞爾為官僚制正名,認為“官僚的聲譽與其實際所為之間有很大落差”。

  1982年,萬斯萊教授和四位教授在弗吉尼亞的沙勒特維市(Charlottesville)利用元旦的教員度假會議運用頭腦風暴法提出了對公共行政的一些基本觀點,此次討論的藍本是葛德塞爾教授的《為官僚制正名》。黑堡宣言在完成初期,學術界對其的評價褒貶不一,之後,他們聯繫了一些知名雜誌,但宣言最終依舊未被採用。1983年,美國公共行政研討會在紐約舉行,萬斯萊等教授抓住此次機遇在紐約希爾頓飯店開了第一次發表會。令人欣喜的是,黑堡宣言受到了與會的三十多位學者的熱烈反響。此次會議之後,在美國行政管理學會與美國政治學會的年會和研討會中公開發表了黑堡宣言,至1987年,黑堡宣言首次刊印在“美國行政國百年發展史”。1990年,萬斯萊等教授將該宣言以及幾篇與之相關的論文彙編形成《重建公共行政》一書。在《重建公共行政》一書發表六年之後,1996年他們又出版了第二本書《重建民主行政:現代的矛盾,後現代的挑戰》。

  因此,黑堡宣言的觀點主要體現在《為官僚制正名》、《重建公共行政》和《重建民主行政:現代的矛盾,後現代的挑戰》之中。

黑堡宣言的核心價值

  (一)公共行政的意義。黑堡宣言認為應該從憲法意義上確定公共行政的地位,而不僅僅限於政府、官僚制,其試圖重建公共行政在治理過程中的核心地位。黑堡宣言從質疑公共行政是否應該扮演重要的角色,轉變為思考公共行政應該扮演何種形式的角色。黑堡宣言還認為公共行政絕不僅僅是純粹的管理,公共部門私營部門在管理上有本質的差異。正如華萊士·薩爾(WallaceSayre)所說的,公共事業私營企業管理在所有不重要的方面基本上是相同的,但在所有重要的方面基本上是不同的。新公共管理學派的學者認為,管理無所謂公私部門的差異,工作人員都需要類似的管理技能,從而有效地實現資源的有效配置,實現組織目標。黑堡宣言認為,“市場只是社會福利的必要條件,而非充分條件”。就如有學者提出,“資本主義給了我們以社會航行的動力,但市場本身不能帶領我們航行”。公共行政是儘可能維持最廣泛的公共利益與憲政的治理過程。換言之,行政人員在治理的過程中作為一個?動者有其價值與正當性,而他(她)們的角色之特殊性和重要性在於擁有以下的能力——對於公共利益進行最為廣泛的理解、以及捍衛合乎憲政規範的治理過程。

  (二)政治與行政並非可以單純地界定為分離或不能分離。政治與行政二分是傳統公共行政的核心,這兩者的二分僅是一種神話,在實際的運行之中就像一個沒有縫隙的整體。黑堡宣言並未予以全面的肯定或否定,而是試圖對兩者的關係進行釐清,其延續了第一次敏諾布魯克會議的主張,即新公共行政的基本立場,反對公共行政可以完全排除政治的面向。主要從三個層次上來進行理解:第一,在最高的即最抽象的層次上,行政不可能與政治分離;第二,在抽象程度稍低的行動或行為層次上,行政與政治在某些情況下即使不致完全分離;第三個層次,對於參與統治和治理過程的行政人員應該明確區分政治與行政二者的不同。

  (三)何為公共行政人員。黑堡學者重新界定了專業主義的內涵,認為專業主義最重要的是公共行政人員要抱有一定的價值觀以專業的態度來行事,而不是宣稱自己是專業人員,他(她)們的職責是維繫憲政規則,達成捍衛憲政的目的。長久以來,在政治與行政二分以及隨之衍生的管理主義,公共行政人員被視為無關價值判斷以及技術取向的官僚。黑堡宣言重新闡述了“何為公共行政人員”。主要體現在以下幾個方面:首先,公共行政人員應成為憲法的執行者和捍衛者。當法律賦予他(她)們裁量權時,公共行政人員的誓言促使他(她)們不僅僅以當下和短期的眼光考量行政行為,而是更有義務根據憲政的價值為依歸運用此一裁量權。其次,公共行政人員應該成為具有自我意識公共利益的受托者。公共行政人員必須超脫於當時的政治壓力,致力於扮演具備批判意識的角色。再次,公共行政人員應該扮演賢明的少數,而且要不斷擴大賢明的少數的範圍,並且利用機會促使公眾真正參與治理過程,而不是隨波逐流的叫囂的多數或是擁有強權的少數。第四,公共行政人員必須假定人類狀況雖不完美,但可以改善。他(她)們應該避免以急功近利、一勞永逸的心態進行公共問題的改善工作。公共行政人員既是一位分析者又是一位教育家,但不是哲學王或知識界名流。他們必須為民選官員長期教育而工作,並且自認為這是一項無報酬而艱苦的工作。

  (四)作為第四部門的公共行政。公共行政似乎淡忘了其負有的捍衛憲政精神的使命,黑堡學者重喚這種精神,主張公共行政可以扮演憲法的捍衛者。憲法也有許多不足,如萬斯萊提到的“當支持和反對憲法的人都在想眾議院中的65個成員如何能代表300多萬。今天,我們不僅要問435個成員如何能代表人口超過2億4600萬的國家。”公共行政就可以彌補憲法的這種不足,公共行政作為政府的公共機關,應該正當地主張其在社會學上和職能意義上可以成為人民的代表。受公眾歡迎的人不僅僅是選出的官員,公共行政也應是人選之一。因此,黑堡宣言認為,“公共行政的角色不是屈從於民意機關或民選首長的統治,公共行政的角色並不亞於立法機關或是行政首長,公共行政的任務在於共同進行賢明的治理,維護憲法起草者擬訂的作為獨立人民意願表達的秩序。

參考文獻

  • 龐小艷.黑堡宣言及其存在的矛盾[J].遼寧行政學院學報.2010,8
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