行政學方法論

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　　行政學方法論作為社會科學的方法論之一,是與行政基礎理論、行政基本原理有著內在聯繫的自成系統的研究方法體系,在其邏輯構建上,特別關註研究資料的採集與特定研究對象的緊密關聯。就一般情況而言,在行政學方法論的具體應用中,收集的資料不是預先給定的,而是依據研究者的推理,從現象中抽取出來的。這些資料既要以豐富的行政現象及其具體特點為基礎,又要與研究者建構的前提假設和理論原理相一致。可見,行政學方法論不是具體研究方法的“工具箱”,而是人類心智抽象的建構過程,是行政活動的一般假定(或者公理) 、給定目標領域建構的行政理論、相關行政現象的理解、具體方法的建構方式等要素的交互關聯。

　　行政學方法論既與行政學知識體系不同,又與行政學具體方法的運用有著本質的區別。它以特定的邏輯結構、思維方式為基礎,是行政理論建構的前提假設、行政原理的結構與邏輯、具體方法的建構方式等因素交織而成的動態體系。因此,它的研究對象主要有以下四個方面: (1)行政學研究對象的特殊性質及其對研究方法的特殊要求; ( 2)行政學研究主體的特殊結構及其對研究活動的影響; (3)行政學研究過程的特殊模式及其方法論意義; (4)行政學研究的獨特方法群及其建構途徑。

　　何穎指出,“公共行政方法論是發展並提供公共行政研究及公共行政的分析方法、手段、技術或工具的公共行政學研究的分支領域。”郭濟則將行政學方法論理解為“研究行政學研究活動的規律性與逼近公共行政管理學真理的有效規則的學問”,其中“行政學研究活動自身的規律包含著行政學研究活動的基本程式、主要模式以及基本手段,逼近公共行政管理科學真理的有效規則則包含著行政學研究活動的主要指導思想、行政理論和行政實踐研究者有效的思維方式等”。認為行政學方法論是與行政學研究的過程和假設有關的知識和技術體系,它是在行政學研究進入到一定階段之後,作為一門獨立學科的行政學對自身研究進展情況、思考方式、所利用的認識手段之反省。“反省”也即“內省”,它體現了對行政學研究的基本立場、研究步驟、分析框架、具體手段的審視,同時也表明瞭“行政學方法論”與“行政學研究方法”的分野:任何行政學研究活動都離不開一定的方式和手段,學者們都在自覺或不自覺地運用某種具體的研究方法;而從方法論的高度予以研究,顯然使學者們超越了研究方法技術性的局限,從而達到了理論上的建構。

　　行政學方法論的基本內涵體現為:

　　第一,以特定的邏輯結構、思維方式為基礎的哲學方法論層面;

　　第二,以行政理論建構的前提假設、行政學原理的具體應用、研究結論的推演程式為核心的科學方法論層面;

　　第三,以行政活動的某一研究階段研究者所使用的具體手段和工具的總和為中介的技術方法論層面,三者相互交織,並以統一的邏輯結構和思維方式為主線,形成緊密相聯的動態體系。

　　作為行政學研究方法知識體系的行政學方法論具有以下理論特質:

　　第一,行政學方法論首先必須是建立在某種哲學基礎上的假定,這是開展行政學研究的基本前提。科學理論和科學研究當中,常常包含著一定的前在理論預設,即理論的基本假定,它們常常成為某個系統理論的邏輯支撐或邏輯起點。所謂假定,即從哲學思想出發,根據某種不言自明、理所當然的常識或公理性質的命題對學科所作的一種預設性的演繹推理的邏輯前提,它構成了理論分析的基石。在公共行政學中,雖然基本假定沒有被鮮明地、理論化地歸納提煉出來,但事實上存在著關於人的本質、權力的特質、理性的限度、政府的實質等等方面的基本假定。如尤格斯與凱勒提出美國公共行政實踐模型的建立基於如下三個假設或前提:第一個假設是成立美利堅合眾國的奠基人多數將人看作是本質上是易腐化的;第二個假設涉及共和國的權力屬性;第三個假設預計到個人與集體參與公共團體會帶來的矛盾。基於上述三個假設或前提,尤格斯與凱勒提出了美國公共行政學的三大模型:派系衝突模型、派系規則模型和公共利益模型。又如,美國行政學家、管理學家和經濟學家西蒙認為,傳統的“完全理性”假設不符合人類行為的現實,他從人的意識、決策環境與人的能力等方面否定了“完全理性”的假設,提出了“有限理性”假設,從而構建了具有鮮明西蒙特色的行政行為理論。

　　第二,行政學方法論必須體現行政學研究人員的學術立場。行政學方法論雖然是一種行政學思維形式的哲學概括,但它更融合著行政學研究人員對行政的體驗,或者說,它必須融入行政學研究人員的立場:“研究者的個人價值在其研究工作的每一步驟中,都產生明顯或隱晦的影響。”行政學研究人員的學術立場主要包含形式和實質兩個方面:從形式上來說,它是研究角度的指認,即研究人員從何方入手建立其理論分析框架;從實質上而言,它體現了研究者關註行政學及命題的思想意識。行政學研究人員學術立場的上述兩方面內容是統一的,但從主次關係來看,後一種立場制約著前一種立場:前者重在建立分析模式,而後者則滲透著研究人員的人文意識。對行政學說史的簡要考察表明,經歷了傳統行政理論、公共行政理論和新公共管理理論三大階段的行政理論長期處於人文主義與技術主義的偏好搖擺中。在研究的價值取向上,傳統行政“最初的價值觀是效率”,“效率至上的價值觀在行政學領域內直到1960年代都占據上風。”公共行政的“思維方式從本質上講不強調技術,而偏重於人本主義。”而公共管理的價值取向是管理主義,強調公共部門“減員增效”,“粉碎福利國家”。

　　第三,行政學方法論必須體現對行政學研究方法的程式設計與科學敘述。要促成行政學科學性的提高,就必須使所用的方法符合科學理論建構的一般原則,形成為一個獨立而完善的知識體系。因此,行政學方法論的任務在於,把行政學的各種研究方法組織成一個方法體系,區分它們的層次,協調它們的關係,使之在結構上和諧,在功能上互補。這樣,行政學方法論既是一套整體化的行政學方法體系,也是對這一方法體系的理論闡釋。一般認為,行政學方法論大體上由理論、具體研究方法和研究技術三個部分組成。一般而言,理論在總體上確定行政學的研究目標與指導思想,並構成關於研究方法與研究技術的理論。具體的研究方法和研究技術只能提供實現研究目標的途徑,而不能說明研究目標本身。

　　第四,行政學方法論還必須具有實踐功能性。方法論與方法的不同,就在於方法論不僅是一種技術性規則的羅列,更是一種哲學思維與價值觀念的表達。因此,在每一種特定的方法論中,都必須融合著研究者本人的思想意識與價值,他正是根據這樣一種先在的理論預設而走入研究的場合,並以此建構相關的行政學理論,批評現行的行政制度和行政活動的。可見,從行政學方法論與哲學的關係而言,行政學方法論屬於應用哲學的範疇。所謂“應用”,簡單地說,即將方法論原理具體地運用於社會實踐。從這個角度而言,行政學方法論主要有三種功能:一是導向功能,即為人們指出理論與實踐相統一的道路以及如何達到科學認識這一目的的方法;二是思維功能,即培養和訓練人們的理性思維能力,向人們提供認識世界和改造世界的思路;三是能動功能,主要是指方法論既離不開人的主動能動性,同時也指在方法論的運用過程中,能夠提高人的思維水平。

　　從邏輯上看,行政學之所以具有獨立性,是由於行政學對行政現象進行研究的方法包含了兩個方面的內容:一是揭示行政現象是什麼?力圖把行政及其發展規律邏輯地表達出來;二是對行政是什麼進行為什麼的解釋,力圖把行政實踐邏輯地表達出來。前者形成了行政學方法論的抽象系統,後者形成了行政學方法論的解釋系統。也正是在具備了這兩個系統之後,行政學才得以獨立。

　　1.行政學方法論的抽象系統

　　抽象系統是行政學方法論的核心部分,它主要關註行政學方法論的基礎性問題。行政學方法論的抽象系統主要由五個方面的內容構成:。

　　(1)概念。概念是在對事物的外部特征加以列舉後所得出的抽象定義。一門科學發展的重要標誌之一,就是這一科學的共同體中的成員相互之間具有某種共同的語言,即具有作為交流媒介的科學概念和術語。行政學之所以能夠作為一門科學而存在和發展,從內在條件而言,主要是由於具有了較為獨特的概念體系。雖然行政學髮端於威爾遜,但威爾遜並沒有解決行政是什麼的問題,正如有學者所認為的:“威爾遜《公共行政之研究》確定了早期公共行政的基調??實際上,威爾遜本人對公共行政到底是什麼似乎還是不清楚的。”有學者指出:“雖然使用的是同一個行政概念,但由於歷史背景的不同、文化傳統的差異和詞義理解的分殊,‘三權分立’中的行政概念與‘政治與行政二分’中的行政概念之間存在著根本的對立。”對“行政”的不同理解及理解程度的差異,直接決定著行政學的發展方向和研究深度。因此,在行政學研究中,方法論主要是圍繞著應當運用怎樣的行政概念來建構行政學研究體系,並通過行政概念的規定、展開、改造、完善、轉化等來促成行政學研究的深化。

　　(2)假說。假說是學科研究所需的邏輯上的理論預設。任何一門涉及人的行為的科學,無不是以假說開始其論證過程的;假說也同時蘊含著研究者的人文立場,它是研究者哲學思想的衍生物。從這一意義上說,假說即體現研究人員立場的基本價值判斷。可見,假說本身實際上是一種哲學陳述,正如學者所言:“哲學和構成科學研究基礎的程式與假說有關??如果不至少假定世界是真實的,世界不是一團混亂而是遵循某種有秩序的型式,而且這種型式至少在一定程度上是已知的,科學家就無法展開自己的工作。”在行政學方法論中,“假說”具有兩個重要的作用:立場與價值。前者表明研究者是站在何種立場上來研究公共行政的相關問題,而後者則代表著研究人員本人的價值觀念。

　　(3)模式。也稱為“模型”,是指研究人員為論述體系找尋一個基本的起點,以此來展開相關內容的陳述。學科研究的通例,是要為學科本身的存在找到一個“安身立命”的基點。這就是要通過對經驗現象的歸類,形成一個可以用來解釋類似現象的事物模式。

　　(4)理論。從學理上解釋,所謂理論是指“用來解釋社會生活特定方面系統化的關聯性陳述”。這意味著:第一,任何“理論”都有自己特定的問題範圍,它只是就社會生活的某一方面進行分析與陳述;第二,“理論”是一種系統化的知識體系,與一般意義上的知識、觀念並不等同,而是有著自身所特有的邏輯體系與論證規則;第三,“理論”是一種溝通研究者與社會現象之間的橋梁,它表明研究者對實際社會生活的一種相關分析,可以說,行政學方法論就是為行政學理論提供相應的指導,使理論的形成能夠有著堅實的哲學基礎和方法意識。同時,行政學方法論也為行政學理論的本身的可檢驗性提供了基礎。行政學理論是否恰當,並不是以嚴格遵循邏輯規則而定,關鍵的在於這種理論是否符合人性需求,並能夠為社會理想的實現提供相應的基礎。

　　(5)體系。行政學的科學特質,不僅在於它具備了概念、假說、模式、理論等基本構件,同時出要求這些要素之間能夠成為一個完整的、統一的、相對自足的邏輯體系。因此,行政學方法論的任務,就在於構建一個首尾一致、概念相關、理論呼應的行政學研究體系。研究體系又可分為論題體系與學科體系兩種類型,前者是對學科中某一問題的專題研究所形成的概念體系,後者則是對學科系統性研究所形成的概念體系。

　　2.行政學方法論的解釋系統

　　解釋系統是指行政學方法論具體應用於行政實踐的內容。行政學方法論不僅是一種理論上的建構,同時還必須具有相應的實踐功能。作為一個發展中國家,中國在行政發展中的許多現象,與其它發展中國家在發展中遇到的問題有相似之處,發展行政學的許多理論可以解釋中國的現實。但是,中國制度的特殊性、國情的特殊性和發展階段的特殊性,使得發展行政學的許多理論在解釋中國現實時是無力的,有時甚至是無法解釋的,這就要求中國行政學研究和解決關於“中國行政”的解釋問題。反觀我國行政學研究,在研究重心上,相當多的研究集中於西方國家特別是美國的行政學理論與實踐,存在著明顯的“非中國化”或“美國化”傾向。要實現行政學中國化的目標,就必須實現研究重心的轉移,把主要精力放在中國自身公共行政的研究上來,使行政學研究深深扎根於中國的土壤,研究和解決中國的問題,體現中國特色和中國氣派。我國目前正在進行大規模的行政改革。行政改革面臨著一系列重大的理論和實踐問題,如政府與市場的關係、政府與企業的關係、中央與地方的關係、政府間關係、政府生產力的提高、公共政策制定與執行、公職制度改革??,諸如此類的問題,需要行政學研究者予以充分的關註和回應,也需要理論上的創新做指導。

　　研究和解決中國行政問題,就需要中國行政學在建構過程中既始終關註世界行政發展總體和各國行政發展的現狀以及理論動態,又能夠從這種規範下解脫出來,對中國行政的改革與發展給予一種較為明確的註釋。這種註釋應該是建設性的,而不是事後的;是積極的,而不是消極的;是本質的,而不是表象的。現在的問題是中國行政學對於中國的問題總是用西方的理論進行機械的評論,這種評論可能在某一點上有一定的合理性,但是更多地是以一種教條的理論來剪裁活生生的實踐。這樣,一方面中國行政學的特色無法體現,另一方面,則是由於西方行政理論與中國行政發展的變異性而損害現實的行政改革與發展。所以,中國行政學的解釋功能的確是十分重要的,在關註全社會和諧發展的時候,甚至是決定性的。

　　需要指出的是,居於核心的抽象系統是對社會現實中大量紛繁的事物和事件進行認識的工具,每一種行政理論都通過對現實進行加工、分析和研究,得出相應的結論,這些結論如果存在邏輯上的強相關關係,就融合成為一種理論。但是,抽象系統完成的這種理論只是對行政實踐的階段性的理性認識,它並未終結實踐。所以,在一個階段過去之後,就會出現行政理論無法解釋行政實踐的問題,這個時候,需要的不是拋棄行政理論本身,而是要在行政實踐發展的基礎上,用更科學的方法對現實進行再抽象,從而使行政理論得到提升、充實和更新。也就是說,當行政理論無法解釋現實的時候,不是不需要理論,也不是行政理論無用,而是更加需要行政理論,問題的出現是由於方法上的,或者是現實的階段性的複雜使行政學方法論抽象系統發生了迷失。在這種情況下,需要的是對抽象系統進行反思,從而重構行政學方法的抽象系統,以使其能夠得到更新,進行科學的再抽象,給予行政實踐以滿意的解釋;在行政實踐得到解釋的基礎上,通過對現實的深入的分析,給予行政實踐以指導。

　　總之,行政學方法論以“抽象”與“解釋”兩個系統,表徵著其理論體系的建構與意義:前者代表著如何設定行政學方法論的研究基礎,後者則代表著如何將方法論內容具體應用於理論評判和行政實踐。