美国土地发展权转让计划

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美国土地发展权转让计划(Transfer of Development Rights)

　　美国土地发展权转让计划是指依照美国发展权转让授权法的规定，土地所有权人可将发展权让渡，让渡的发展权在转让地块上作废，而可以在受让地块上与其现有的发展权相加存在的一种权益转让制度。

　　TDR计划成立的前提是业主拥有权利束，包括土地使用权、租赁权、销售权、馈赠权、抵押权以及依法在土地上建房和开矿的权利，这些权利的一部分或全部都可以转让或出卖给他人。当业主出卖财产时，一般情况下所有这些权利都被转让给买受人。而按规定，业主可将开发土地的权利从其它权利中分离出来出售。

　　美国通过明确划定发展权转入区和转出区、合理设置转出区的发展权分配率、提高对转入区发展的密度奖励、建立土地发展权银行和推动发展权跨区域转让，有效创造了土地发展权交易市场，支撑实现了对大量生态保护用地的市场化补偿。

　　1968年，美国借鉴英国经验在纽约的标志性建筑保护中引入了土地发展权制度。上世纪70年代末和80年代初，美国各个州纷纷启动了土地发展权转让项目，其目的是保护农地、自然资源、历史标志性建筑等。根据美国农业部自然资源库的数据显示，在1982年至1997年期间美国城镇化水平提高了50%，城镇土地从5100万英亩增长到了7600万英亩，人口增长了17%，特别是东部和中西部城镇化速度是人口增长速度的2—5倍。城镇化的快速扩张导致了大量农田、森林的消失，在这一期间联邦政府加强了对环境的管制，各个州实施了对各类农地、生态资源、城市开放空间保护的政策行动。但环境和资源保护会限制土地开发和用途的转换，实际上是剥夺了这些土地资产价值增值的机会。为了解决这种由分区管制所带来的不同区域之间的土地发展机会与收益的不平衡问题，美国从土地所有权中设计和分离出土地发展权，并可以通过征购、转让的方式弥补开发受限的土地所有者所面临的发展机会损失。土地发展权的独立设置，为限制开发区域的收益补偿建立了一种可操作的机制，是美国确保以环境目标为基础的土地管理规划有效执行的重要政策工具。

• 明确正当的公益目的，如保护空地、农业、森林和有历史价值的界标；
• 确定发展权转让区域和发展权受让区域；
• 保持发展权转让区域和发展权受让区域位置与地方综合规划政策(包括未来土地利用规划图)相一致；
• 发展权作为一项保留地役权规定了对未来所有人权利的限制；
• 发展权的统一标准是可计量的，如密度、区域、房屋面积比和高度等；
• 在发展权受让区域及其上的公共建筑要事先规划；
• 发展权受让区域的容许密度可保证其开发在经济上的可行性。

　　亚利桑那州的TDR要求任何转让都必须取得转让方和受让方的同意，并且进行公告和听证；康涅狄格州的TDR规定，除非是应转让人和受让人的共同申请，否则发展权不得转移；乔治亚州批准县和市采用TDR保护自然土地、空地、休养地、农地以及具有独特的美学、建筑学和历史价值的土地，所有的发展权转移必须经法定的公告、听证程序以及双方所有人的同意；伊利诺伊州授权市政当局指定界标、购买和利用可转让发展权，发展权要符合分区规划法的允许密度，发展权转让后无论业主是否自愿，必须调整财产税，市政当局还创立了一个发展权银行。

　　此外还有7个州批准地方政府颁布TDR法令，不过并没有规定标准、条件和其它内容。例如，佛罗里达州的《私有财产权保护法》规定，经土地所有人同意，发展权转让才可作为一种可能的减轻措施实施；爱华达州为了保护有历史价值的财产批准制定TDR；马里兰州授权县和市政当局创设TDR计划；新罕布什尔州和华盛顿州均授权将发展权转让作为土地使用管制革新的一部分；罗得岛州准许将TDR作为市、镇标准分区规划权力的一部分；南达科塔州授权县和市政当局将TDR作为历史保护法令的一部分。

　　另外还有几个地方政府已经实施了TDR计划，但并没有得到州授权法的明确批准，它们所依据的是土地使用类型和密度的法律规定。

　　美国的土地开发权转让制度对生态环境保护，适度土地开发，土地用途管理以及土地资源配置有着重要的指导作用。^[2]

　　1，有利于较好地协调了经济发展与环境保护的矛盾土地开发权转让是一种基于市场机制的土地政策，政府除了进行土地利用规划并对于开发权转移予以规范和协助之外，不需要进行任何行政性干预，可以解决由于经济的快速发展带来的环境与农地的保护问题。从资源配置的角度来说，通过开发权转让交易来有效地促进土地开发规划的实施，把开发权转让价格作为土地资源优化配置的一种手段，促进土地资源优化配置，实现土地资源的合理配置以及生态环境效益的最大化。

　　2，实现政府和土地开发部门的双赢对政府而言，只要政府不给已经买走土地开发权的地块发放城市建筑许可就基本上可以零成本地保护了土地或耕地。剩下的就是监控城市违规建设，而监控城市违规建设在有没有土地开发权转让政策下都是要实施的,故土地开发权转让并没有为城市土地发展监控增加额外的负担和成本。而对土地开发部门来说，尽管他们的土地开发成本会增加(土地开发权转让价格)，但是可以通过提高土地开发密度和强度实现住房建设的经济规模效益，从而可以获得更高的土地开发利润。因而政府部门与土地开发部门都会积极地推动土地开发权转让制度，达到两部门的"双赢"局面。

　　3，提高土地利用的效益的同时，有效地保证了环境控制目标的实现，而且节省了环境治理费用。在开发权转让过程中，转让者从其利益出发自主决定出售或者自己先储备后卖出转让权，只要资源未达到最优配置和生态环境效果未达到最佳状态，交易仍将进行，直至所有的机会都得到充分利用，开发权转让区的权利全部让渡出去，结果是社会以最低成本实现了资源的高效率配置和环境控制目标，同时也实现了土地利用的多样性及效用最大化。

　　案例一：1978年Penn Central运输公司诉纽约市政府

　　Penn Central运输公司拥有中央车站，依据《纽约市界标保护法》，该车站是一个界标。在纽约市，由城市界标保护委员会指定界标建筑和区域，财产所有人必须将该建筑外部特征保持在良好状态中。对于改变、改进界标外部建筑风格的建议，须经委员会的批准。另外，未使用过的发展权可以被转让到同一街区或者是跨街区的地段，也可以被转让到附近同属一个所有权的地段。

　　Penn Central运输公司沿着派克大街(Park Avenue)还拥有几处邻近的旅馆和办公楼，根据该法至少有8处可以获得中央车站的发展权。但是该公司两次提出在中央车站顶上加盖一栋50多层高办公楼的申请，均被委员会驳回，理由是摩天楼与中央车站19世纪末20世纪初的设计风格不和谐。于是Penn Central运输公司针对界标指定和建楼的申请被驳回构成对其财产的征收而提起诉讼。

　　但是法院认为不存在征收：首先，保护在历史、建筑或文化上有重要性的建筑物和地区是政府的职能；其次，在经济上并没有禁止公司对此项不动产进行营利性使用。

　　案例二：1997年Suitum女士诉塔霍湖地区规划处

　　塔霍湖地区位于加利福尼亚州和内华达州边境，是一个生态敏感区，塔霍湖地区规划处负责此处的土地开发。每一个提交的开发预案须符合规划处的私人土地评估系统，规划处才许可开发，但是有径流注入塔霍湖流域的所有地块不在此限。为了减少对这些土地所有人的影响，发展权可以转移至其它适于建设的地块。

　　Suitum女士在径流区有一块地，她被否认拥有在自己土地上建造住宅的权利，不过发展权可准许在别处行使。Suitum女士将规划处告上法庭，她认为规划处对其财产构成征收，却没有得到补偿，自己的土地使用权被剥夺了，而发展权转让价值不大或没有价值。而规划处则认为发展权市场价值巨大，且权利价值与是否获益相关，Suitum女士的权利要求是不充分的，因为她没有设法行使发展权，她的那块地不能被开发，权利价值对于确定是否获益并不重要，发展权转让只和规定补偿数有关，而和判定是否征收无关。

　　总之，土地发展权的作用主要是保护农地，保护自然资源，保护生态环境，保护有历史意义的界标。但TDR也存在着许多缺点：如TDR计划的操作技术复杂、耗时、费力；还需进行大量的TDR计划宣传普及教育；TDR发展的步伐依赖于发展权市场，如果不动产市场萧条，发展权就很难卖出，受保护的土地就很少。