财政悬崖

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财政悬崖(Fiscal Cliff)

　　财政悬崖最初是由美联储主席本·伯南克(Ben Bernanke)使用，主要是形容小布什政府的税收优惠减免政策以及奥巴马政府的2%薪资税减免和失业补偿措施延长等政策于2013年1月1日集中到期，这将导致政府财政开支突然减少，民众税收大幅增加，从而令支出曲线上看上去犹如悬崖，故得名“财政悬崖”。

　　美国“财政悬崖”的形成源自于自动削减财政赤字机制启动造成的政府财政开支的被迫突然下降。美国国会削减赤字“超级委员会”已于2011年l1月21日宣布民主与共和两党关于削减政府开支的谈判以失败告终，如果两党不能及时达成新协议，那么根据2011年8月美国总统奥巴马签署的调高政府债务上限协议，自动削减赤字机制将于2013年启动，它意味着美国政府要在未来10年内削减至少1．2万亿美元的开支，其中包括国防支出减少6000亿美元，社会项目支出减少4920亿美元。

　　尽管税收优惠政策的到期和政府财政支出的受限将有助于缓解美国政府的财政赤字压力，但是税收减免措施的终止以及政府开支的缩减将危及本就疲软的美国经济复苏进程，从而导致失业率居高不下，加大美国经济下行的风险，甚至可能触发新一轮经济衰退。目前IMF已将明年美国经济的预期增长率由2．4％T调至2．25％。另外，沉重的财政负担也使得美联储陷入尴尬境地，通过操作货币政策来实现通胀和就业的双重目标愈发困难。

　　尽管近期美国一些宏观经济指标有所改善，住房和汽车行业正在从病中恢复，但出于对财政悬崖问题的担忧，我们预测经济不会出现持续的加速。我们对财政政策的三种可能分别进行情景分析。

　　第一种是我们预测的基准情形：不太好。我们的基准判断是财政悬崖问题会在年底前得到解决。最大的可能是出现下述情况：2001年和2003年减税得到临时性延续、失业紧急补偿（EUC）逐步退出、“支出自动缩减计划”临时延迟执行。同时，1200亿社保税减税年底到期，可负担医保法案（ACA）部分内容如期实施带来新的加税。在这种情景下，2013年上半年实际GDP会因财政政策因素而削去1.5个百分点，相比之下，2012年受到的影响是0.75个百分点。

　　第二种情形是财政立法暂时陷入僵局，部分税收优惠被短暂地终止，即出现一个空档期，12月31日减税已到期，但国会要到明年初某个时候才能正式通过减税优惠延续的法律。这是糟糕的情形。具体情况是，立法机构终止2001年和2003年减税法案中针对年收入25万美元以上高收入人士的减税，并且终止EUC。这比基准情形下增加了更多的紧缩。

　　国会可能在年底前就开始对高收入人士减税是延续还是终止问题进行单独投票，但更大的可能是因两党在这一问题上分歧过大而拖延到年后再表决。奥巴马已经在多个场合表示，他将否决延长高收入人士减税的提议，而国会共和党人已表示不同意将高收入人士减税问题单独抽出来进行讨论。但国会与白宫之间也可能进行妥协，只增加年收入百万以上人士的税率，但在年底前达成这方面的协议看上去仍然还是充满挑战。

　　我们判断，即使对高收入人士减税如期终止而没有得到延期，它所造成的实际影响也不会如几年前那么大，但是相比我们的基准假设，仍然会对经济增长造成额外的拖累。这会导致2013年的增长率低于我们此前的预测，特别是2013年上半年更加明显。如果减税到期和EUC结束同时发挥作用的话，拖累就更加明显。

　　但是，相比我们预测的第三种情形（即最糟糕），第二种情形下有三大因素缓和了经济受到的打击：第一，减税优惠出现较短的空档期后很快得到国会正式延续。如果国会在年底前未能成功达成协议，那么议员们会在明年1月份从休假中返回并迅速达成一个协议。根据我们的预测，国会提高债务上限的工作不会晚于明年3月初，如果在公众压力之下仍然没有达成一个协议的话，3月初将是对财政悬崖采取行动的最后期限。如果在1月份就达成了协议，我们推测，法律将会追溯性地恢复大多数减税政策，这意味着在第一季度结束前，前面提到的各种紧张状况会得到扭转。

　　第二，政府在实施增税和开支削减方面拥有一定的弹性。在国会迅速扭转立法僵局之外，还存在一种可能性，即财政部和其他联邦机构可以拖延某些计划中的财政紧缩。如果它们预测到这种立法僵局是临时性因而税收上升也是暂时性的话，它们有可能动用行政权力缓冲这种短期的不利冲击。在税收方面，财政部在扣缴税款执行过程中有一定弹性。如果国会明年初作出延长减税的决定时，对1月1日至法律通过前的这段时间的减税实行追认，那么财政部可能将纳税人的缴款维持在不变的水平，即在法律正式通过前这两个月提高税率。1992年财政部就在国会立法尚未正式通过时，在税收缴款政策方面给予了纳税人以通融。

　　第三，消费者和商家对临时性加税会采取何种反应是不确定的。如果大家普遍预期到了，短期增税会在国会正式立法时进行追溯性地调整，使得原有的减税得以延续，很可能一些消费者会看透问题的实质，知道这种加税只是临时性地导致自己的税后收入下降。这就是说，我们怀疑:如果因政治争拗国会在年底前达不成解决财政悬崖的争端，至少也会产生短期性的不确实的效果。

　　我们预测的第三种情形非常糟糕，即国会解决不了财政悬崖问题。从最近的政策辩论看，人们不能完全排除这样一种可能。白宫与国会在一些争议较小的问题上达成协议，但在争议最大的税收和支出项目持续无法弥合分歧，这种可能并不能完全排除。我们把这种情况当作小概率事件，不仅因为国会议员最终仍然也想避免出现经济衰退，而且来自公众、企业和金融市场的持续压力也将对他们构成一种压力。

　　我们针对上述三种情景下经济增长可能受到的影响分别进行了测算。在第一种情景（即基准情景）下，财政冲击将在2003年上半年削掉将近1.5个百分点的增长率。在这种情景下，国内生产总值（GDP）增长率将大约为1.5%。在第二种情景（即糟糕情景）下，财政冲击对2003年上半年经济增长的拖累将达到两个百分点，这一打击连同立法僵局造成的不确定性，将会使GDP增长率下降到1%，甚至更低。

　　最后，如果国会始终无法就税收优惠延期达成协议，无法避免经济掉下财政悬崖，经济将会出现一个大的尾部风险。“开支自动削减”计划和增税将会启动，会对经济造成巨大打击。虽然这种失败对消费者信心和金融市场的影响很难量化，但其直接影响是2013年上半年GDP会受到大约4个百分点的打击，美国经济将出现一次衰退。

　　为妥善解决“财政悬崖” 问题，确保紧缩性财政政策不会对经济复苏造成威胁，美国政府一方面有必要实施税收体制改革，在维持或降低税率的同时查堵税收制度漏洞；另一方面应该在短期内调整开支削减方案的优先顺序以实现平稳紧缩，民主与共和两党要尽早就减赤方案达成共识，制定可靠的中长期财政计划重塑政府财政信誉，寻找一条可持续发展的财政道路。此外，美联储为对冲“财政悬崖”而实施新一轮量化宽松政策(QE3)也可纳入考虑之中。

　　首先，税收优惠政策按期结束后，美国约1．6亿的工薪阶层的薪资税税率将上升2个百分点，数百万长期失业者将失去救济金，拉动经济的消费的力量将受到进一步钳制和打压；

　　其次，最近三年中支撑美国经济从金融危机中复苏的力量主要来源于财政刺激即政府投资，自动减赤机制的启动将使政府的投资“乘数效应”急剧萎缩；

　　第三，政府支出的削减很容易引起私人部门对经济前景的担忧，相应地它们就会减少投资，微观经济的动力与活力将遭受抑制。

　　基于以上分析，美国国会预算局的预测，如果美国国会不能就延长税收优惠和阻止“杀伤性”开支削减达成一致，2013年美国失业率将达到9．2％ ，从今年10月开始的2013财年经济增速将仅为1．1％，即再度出现衰退。无独有偶，摩根士丹利发出警告，“财政悬崖”将产生近5000亿美元的财政紧缩幅度，相应地会使美国国内生产总值被拉低5％ 。由于目前美国GDP增幅为2％左右，这就意味著一旦实施财政紧缩，美国经济将陷入衰退。