粮食保护价

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　　粮食保护价是指国家对农民的余粮收购实行保护价制度，保护价的原则由国务院确定。保护价的具体水平由各级政府定，报国务院备案。粮食保护价政策是改革以来我国新出台的重要农业政策之一, 也将是今后我国农业支持和保护政策体系的主要组成部分之一。

　　粮食保护价收购政策主要包括三方面内容：

　　一是按保护价敞开收购农民余粮；

　　二是粮食收储企业实行顺价销售；

　　三是粮食收购资金封闭运行。

　　1.1985年出台的保护价政策

　　虽然此时并未将“粮食保护价”概念提出来，但这一政策具备保护价政策的最基本内涵。1985 年初发出的中央一号文件规定: 取消粮食统购, 改为合同定购和市场收购; 定购粮按“倒三七”比例计价( 即三成按原统购价, 七成按原超购价) ; 定购以外的粮食可以自由上市, 如市场粮价低于原统购价, 国家仍按原统购价敞开收购, 保护农民利益。尽管这个阶段没有明确提出粮食保护价概念, 但从政策中可以看出, 政府将原统购价当作市场粮价下跌的底线, “定购以外的粮食可以自由上市”，并承诺按原统购价敞开收购。

　　2.1990年至1993年的保护价政策

　　1990 年夏粮上市后, 市场粮价疲软问题引起政府关注, 国务院于7 月和9 月连续下发两个关于粮食流通问题的文件。具体措施有: 1.各地向农民收购议价粮, 不得低于国家规定的保护价格。各省、自治区、直辖市要向农民宣布分品种的保护价格, 农民无论什么时候出售, 国家都按不低于宣布的保护价格收购。2. 建立国家专项粮食储备制度。对粮食部门收购的议价粮, 除各地“议转平”、议销和合理周转库存以外的多余部分, 按分配的计划指标和结算价格转作国家专项储备。此时关于粮食保护价，总的要求是, 敞开收购议价粮, 即除了统购和超购粮以外的粮食，且保证随时性。同时对以保护价收购来的议价粮，在各地把多余部分进行议销，并且设立由中央财政对差额进行补贴。

　　1993 年2 月, 国务院召开全国粮食产销政策发布及定货会, 所发布的粮食保护价政策有所调整。其主要内容有: 1. 划定国家保护价的范围, 不再硬性要求各地按国家保护价敞开收购。国家确定的保护价, 基本上以上年定购价为基准。2要求地方政府制定兜底的保护价。即此时，国家不再强制要求全面进行粮食保护价收购，政策放松。同时将保护价的价格具体确定下来，即上年的定购价位。

　　3.1997年以来的保护价政策

　　1997 年7 月国务院召开粮食购销工作会议, 对保护价政策进行修改, 主要有两点: 一是降低保护价水平。以定购粮的基准价为新的保护价, 而定购粮的基准价比实际定购价低10%, 二是改变补贴办法。政府作出新的承诺, 对国有粮食收储企业因收购增加、销售下降而增加的周转库存,由粮食风险基金给予利息和费用补贴。即进一步降低保护价价格，以定购粮的基准价来作为保护价，且国有收储企业的风险损失不再由中央财政直接拨款，二是粮食风险基金。此时感觉已经进入一个恶性循环，一方面，由于政府大幅提高收购价格导致粮食增产，市场上粮食价格降低，导致农民受损，政府出台粮食保护价维护农民利益，导致粮食供求关系进一步失衡，粮价持续低迷，国有收粮企业也有很沉重的负担。国务院在1999 年5 月中旬召开的全国粮食流通体制改革工作会议上决定从2000 年起适当缩小按保护价敞开收购的范围, 促使农民调整粮食种植结构、发展优质粮食生产。这一决定的出台表示中国粮食保护价政策，减少收购范围，走上选择性保护部分农民利益的道路，而并非保护所有，政府负担得到缓解。

　　近年来，国家为了确保粮食保护价收购政策的顺利执行，制定并采取了相关的改革和配套措施，但由于主观和客观的原因，使得该政策并未发挥其应有的作用，主要表现在以下几方面：

　　(一)利益问题

　　在粮食保护价收购政策中，所直接涉及到的“利益团体”不光有农民、其他粮食生产者、粮食收储企业等，而且还有农业发展银行、财政部门、地方政府、粮食收储企业的上级主管部门、中央银行、其它银行等。一个政策与如此多的利益团体的利益相关时，实际上在执行政策时就难以保证利益Ⅲ体步调的一致性。加上各利益团体主观利益因素的影响，使得该政策公正执行的难度极大。

　　(二)资金问照

　　目前，我国撼食收储企业的资金来源有自有资金、财政资金、信贷资金三部分，由于企业效益不好，自有资金明显不足；财政资金就是财政朴贴；信贷资金则是指由农业发展银行提供的粮食收购资金专项贷款，它是粮食收储企业的主要资盘来源。

　　(三)价格问题

　　1．粮食保护价和收购价的高低与农民的利益呈现出一种正比例关系，与粮食收储企业的利益则呈现出一种反比例关系。执行保护价的粮食主要包括小麦、玉米、稻谷等。凡是纳人保护竹收购范围的粮食，粮食收储企业不得拒收限收．不得压级压价。市场价格是客观的、不断变化的，保护价格则是人为制定的、相对固定的。粮食保护收购政策规定：当市场价格低于粮食保护价时．按保护价收购粮食；当市场价格高于保护价时，粮食收储企业要按照高于保护价和“购得进来，销得出去”的原则，确定收购价格。因此。这就存在两种情况：一种是市场价格偏低时，在农民的眼光里，希望保护价定得高好，但从企业的角度看，却希望保护价定得低好。另一种是市场价格偏高时，农民则希望按市场价格销售粮食，而企业却希望把收购价定得低些。因为如果粮食保护价和收购价低，粮食收储企业在销售粮食时，就有竞争力，反之，则元竞争力，然而，农民的利益则可能由引受到损害。

　　2．粮食保护价范围偏大，影响粮食生产结构的调整和效益的提高。我国粮食已由长期短缺，转为丰年有余．粮食结构性矛盾突出，优质品种相对不足，劣质粮食品种销售不畅．库存积压大，农民却仍大量继续生产，因为国家有政策必须按保护价敞开收购农民任务品质的余粮。3．保护价与市场价之间存在非一致性。我国粮食连年丰收，粮食供给已经大于需求，粮食市场价长期低迷．粮食顺价销售困难。

　　(四)政策配套问题

　　1．财政补贴常常被违规使用。财政补贴是粮食保护价收购政策的一个配套措施，它主要用于合同定购粮食价外的补贴、专项储备补贴、政策性亏损补贴。没有财政补贴这个必要补充，粮食保护价收购政策难以实施。

　　2．监管机制不健全，资金经常被挤占挪用。由于粮食收储企业违规多头开户，农业发展银行难以对其实行有效监督，或者即使在农业发展银行开户，农业发展银行也未进行相应监管，粮食收储企业照样可以挤占挪用粮食收购资金；有时，农业发展银行也存在“非农化”使用粮食收购资金的现象。一方面是农业发展银行没有很好地履行自己的监督职责，更主要的是尚未建立健全有效的监管机制。

　　3．粮食超储补贴办法不尽合理。该政策只要求粮☆收储企业敞开收购农民的余粮和顺价售粮，并未鼓励这些国有企业积极销售粮食．导致有些粮食收储企业不积极销售粮食，坐拿超储补贴。

　　(一)各级政府应该根据国家所定保护价的原则和市场价格的具体情况，确定合理的粮食保护价

　　因为粮食保护价其实就是粮食的收购价．保护价是否台理，不仅关系到农民及其他生产者的利益．而且会影响到粮食收储企业的粮食销售问题，粮食销售价格的高低又与广大老百姓的生活密切相关。

　　1、科学地确定保护价的制定原则。各级政府制定的保护价要能够补偿粮食生产成本，并保护农民获得适当的收益。

　　2、合理地确定保护价的具体水平。参照市场粮价和上年价格水平确定并及时修订保护价，同时注意做好毗邻地区的沟通和衔接。

　　3、贯彻优质优价的原则，根据市场供求情况．按质论价，适当拉开粮食优质品种与普通品种之间的差价，鼓励农民生产适销对路的优质粮食。

　　4、适当调整、缩小粮食保护价收购范围。引导农民不断调整种植结构，科学种粮，促进粮食供求总量的平衡和结构的优化。

　　5、采取有效措施，确保粮食顺价销售

　　(1)减少国有粮食收储企业的经营费用，是实现粮食顺价销售的重要条件。为此，要求国有粮食收储企业进一步加强内部管理，不断降低经营成本。

　　(2)建立销售激励机制，改进服务态度，制订鼓励粮食销售的措施．例如对国有粮食收储企业销售的粮食免征增值税，粮食加工企业从国有粮食收储企业购进粮食，可享受相应的优惠政策，充分调动他们的积极性．奖勤罚懒，促进粮食顺利销售。

　　6、限价销售主要粮食品种，注意兼顾消费者和经营者的利益。

　　(二)采取多种方法，解决粮食收购的资金不足的问题

　　l、渠道筹措资金

　　(1)加快国有粮食收储企业的自身改革，完善经营机制，增强企业活力，提高经济效益，从而增加企业的自有资金。条件成熟时，允许企业利用资本市场筹措资金。

　　(2)政府应制订相关的法律法规．保证财政补贴资金按时足量到位，在可能的条件下，适当增加财政补贴的数量。

　　(3)农业发展银行应定期做好信贷资金的发放工作，尤其是在收购季节，更要注意组织好收购资金的供应；平时，则应做好资金的筹措工作。允许农业发展银行吸收邮政储蓄存款。

　　(4)建立完善社会保障体系的基金制度，充分利用社会保障体的闲置资金。

　　2、坚持实行粮食收购资金的封闭运行

　　(1)国有粮食收储企业是资金封闭运行的中间环节，如果这个环节出了问题，资金则不可能封闭运行。首先，应在农业发屉银行开立专门账户；其次，当粮食顺价销售后，粮食收储企业要及时足额归还农业发展银行贷款的本息。

　　(2)农业发艘银行是资金封闭运行的源头和终点，应该根据粮食收购企业的收购价格和收购数量，及进发放收购贷款，并监督粮食收储企业顺价销售粮食，及时收贷款本息。

　　3、政幕性资金实施商业化运作

　　目前．粮食流通体制改革正在进一步深化，国家将对部分粮食主销区实行粮食购销售市场化改革。农业发展银行的经营环境将有新的变化，信贷管理的难度增加，信贷风险也将加大。农业发展银行应适应形势的需要，转变经营管理观念，克服等、靠、要的思想，对政策性资金实施商业化运作，即参照商业银行的一些基本做法，取消信用放款，采用担保、抵押、质押等方式进行贷款。粮食收储企业可以通过寻找担保公司、或以库存粮、商业用房为抵押、或预交一笔风险留置赔偿资金的途径，向农业发展银行申请贷款。

　　(三)制定政策配套措施，完善财政拨付机制

　　l、严格管好、用好财政补贴，防止各种留用、挪用、挤占财政补贴的违规现象发生。

　　国家应将财政补贴纳人财政预算，通过农业发展银行拨给粮食收储企业，专款专用。重点要防止下级财政部门、农业发展银行、粮食收储企业等留用、挪用、挤占财政补贴。

　　2、健全完善粮食风险基金制度，及时补充其总数量。

　　3、建立粮食价格检查制度。各级物价部门要加强对粮食购销售价执行情况的监督，防止粮食收储企业压价收购，高价销售现象发生。

　　4、建立区域性、全国中心粮食交易市场，支持、引导粮食收储企业、用粮单位进入粮食市场交易。

　　5、利用国际市场调节国内粮食供求。在国家统一协调下，采取必要的鼓励措施，积极扩大出口，鼓励国有粮食收储企业与国际粮食市场的竞争。

　　(四)建立健全对粮食收储企业的监管机制

　　1、实行政企分开，粮食收储企业的主管部门不得干预下级的工作，粮食收储企业也不得再行使以前的行政管理职能。

　　2、对粮食收储企业的政策性业务和经营性业务实行“分开管理，分别核算，双线贷款”。粮食收储企业的业务仍然以政策性业务为主．同时也允许其开展一些经营性业务，但各自业务所需的资金应分别向有关银行申请贷款，且分设账户，不允许交叉混用。

　　3、建立完善农业发展银行对粮食收储企业的定期检查制度。农业发展银行重点监督粮食收储企业是否顺价销售粮食，有无多头开立账户、挤占挪用资金的现象。

　　一是市场运行的基础不同。粮食最低收购价政策是严格坚持市场定价原则，在充分发挥市场机制作用的前提下，对市场机制的缺陷进行必要的补充，并且是建立在粮食收购主体多元化、收购市场充分竞争的基础上的。而粮食收购保护价政策则是由政府定价，并主要是由国有粮食购销企业进行垄断收购，它在很大程度上排斥了市场机制的作用。

　　二是实施区域和执行主体不同。从2005年的实际情况看，粮食最低收购价政策实施区域仅限规定品种的重点主产区，如早籼稻是湖南、湖北、江西、安徽四省；中晚籼稻和粳稻是湖南、湖北、江西、安徽、四川、吉林、黑龙江七省。执行主体是政策指定的粮食经营企业（包括国有粮食购销企业），且是以中储粮总公司为主导。而粮食收购保护价政策开始实施的区域是全国，尽管后来逐步缩小到主产区，但与粮食最低收购价政策实施区域相比仍然宽很多。执行主体是所有的国有粮食购销企业。

　　三是实施的品种、范围、时间不同。保护价政策是针对小麦、稻谷、玉米、大豆四大粮食品种，在制定保护价的省区内全年执行。最低收购价政策仅限于国家指定的小麦、稻谷部分主产区集中收购上市期间，当价格低于最低收购价时入市收购，价格高于最低收购价时退出收购。

　　四是财政财务政策不同。保护价粮产生的费用、利息等由收储企业计入成本，销售按顺价的原则，销售产生的亏损实行企业挂账。最低价收购的粮食由国家有关部门按照顺价销售的原则，统一制定销售底价，销售盈利上交中央财政，亏损由中央财政负担，库存占用的贷款利息由中央财政负担，中央财政对企业提供的保管和收购等服务支付相应费用补贴。

　　五是制定品种收购价权限和程序不同。全国主要粮食品种的收购保护价的基准价，由国务院制定下达；各省、自治区、直辖市人民政府根据当地情况按照不低于中央下达基准价格水平，制定本地区的收购保护价，向农民公布并按保护价收购。而最低收购价由国务院统一制定下达。

　　六是收购数量不同。粮食最低收购价政策的执行具有不确定性，不是敞开收购，只有在出现市场收购价下跌到最低收购价以下时，政府才启动这一政策，启动之后，在收购一定数量、市场价格回升到最低收购价格以上时则停止收购。如果粮食市场收购价保持最低收购价之上，这一政策也就只能是备而不用了。而粮食收购保护价政策则是农发行敞开供应收购贷款给所有的国有粮食购销企业，实行敞开收购，政策是必须执行的，收购数量没有任何限制。只要农民卖粮，国有粮食购销企业就必须按保护价收购。

　　七是所收粮食的经营管理方式不同。按最低收购价格收购粮食是指定企业接受政府委托为政府代办的粮食购销业务，与自身业务是严格分开的，粮权属于政府，政府采取多种手段，择机销售处理。收购费用、储存费用、贷款利息、经营盈亏由政府财政统包，加之收购数量有限，一般不会给政府造成过大财政负担。而保护价粮食经营则是国有粮食购销企业的一项政策性业务，与自身的其他业务统一进行核算，粮权属于企业，政府通过建立粮食风险基金对国有粮食购销企业经营保护价粮食进行补贴，经营盈余归企业，亏损实行挂账。由于收购数量大，加之企业经营管理责任心不强，很容易给政府部门造成过大的财政负担。