社会保障可持续发展

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　　社会保障可持续发展是指既要保障当代人的基本生活需求，又要考虑后代人的社会保障要求，不要以牺牲后代人的保障资源为代价来保障当代人的保障利益，不要给经济和社会带来太大压力。从纵向看，在保障当代人基本生活的同时，要给后代人的保障留下充分的资源；从横向看，在发展社会保障事业的同时，要考虑经济和社会的承受力，要有利于经济可持续发展和社会全面进步。社会保障可持续发展是由我国国情所决定的，它在整个社会可持续发展中具有重要地位和作用。

　　第一，社会保障可持续发展是由我国国情所决定的。中国是世界上最大的发展中国家，生产力落后，人口多、底子薄，发展经济是我国在相当长时期内首要的基本任务，因此，在社会保障方面，不可能像西方某些经济发达国家一样，实行高福利政策，只能提供与我国经济发展水平相一致，为社会所能承担得起的福利待遇。否则，就要阻碍我国经济和社会可持续发展。

　　第二，社会保障可持续发展是我国可持续发展战略的题中应有之义。我国可持续发展的纲领文件——《中国21世纪之议程》明确指出，要“进一步发展社会保险业，建立与健全社会保障制度”，《“九五”计划和2010年远景目标纲要》进一步提出，要把可持续发展作为国家重大发展战略，并且把社会保障纳入到这个战略之中。由此可见，社会保障可持续发展是整个可持续发展战略的重要组成部分。

　　第三，社会保障可持续发展是推进可持续发展的一个十分重要的稳定机制。实现可持续发展，需要一个长期稳定的政治环境。在中国这样的一个发展中的大国家，稳定的社会政治环境对于社会和经济发展尤为重要。为此，邓小平同志多次深刻地提出：“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都吹了，已经取得的成果也会失掉。”(《邓小平文选》第三卷，第267页)。国外100多年的历史经验证明，社会保障作为“社会安全网”，是实现社会政治稳定的最重要措施之一。目前我国正处于社会转型时期，新旧社会矛盾相互交错，错综复杂，失业、养老、医疗、贫困等社会经济问题日益突出，社会不稳定因素大量存在。若不能稳妥地解决好新旧矛盾和问题，社会极有可能出现动荡不安，可持续发展的战略就不能得到贯彻和实施。发展和完善社会保障事业，可以缓解社会矛盾，有利于解决造成社会不稳定，如失业等问题。

　　第四，社会保障可持续发展，不仅是整个可持续发展战略的重要组成部分，而且能够促进可持续发展。社会保障可持续发展，从横向上看，就是社会保障水平必须与经济发展水平相一致，不能搞超越于经济发展水平的“高福利”。资金短缺是制约我国经济社会持续发展的重要因素。而建立的失业、养老、医疗保障为核心的社会保障，能为经济建设积累起大笔基金，支持经济发展。更为突出的是，完善的社会保障有利于促进人才的合理流动，从而为人尽其才，才尽其用发挥重要的作用。

　　一、动态发展上的可持续性原则

　　即使人民基本生存权益保持长久维持的过程和状态，这是社会保障可持续发展的核心原则。这一原则一般被描述为制度可持续性、经济可持续性、社会可持续性三个方面，制度可持续性表现为适应于各种社会与经济的演变过程，制度参数可适时调节；经济的可持续性指不超越社会保障资源禀赋条件、经济单位的承受能力，这是实现可持续发展的主导；社会可持续性是指使社会公正的前提下，公民的基本生存权随着经济的增长不断扩充其内涵，以提高基本生存质量为前提来实现人的全面发展。

　　二、效率基础上的公平性原则

　　社会保障制度追求效率最大化，效率基础上的公平性指公民在分配社会保障资源上的“时空公平”，由于社会保障是一项长期的工程，牵涉到代际转嫁技术及社会保障基金的未来价值实现。一是要利用社会保障来减少贫富差距，缓解社会动荡；二是要公平分配社会保障资源，我国社会保障二元化现象较为严重，随着工业化、城市化进程的加快，城乡社会保障的二元化现象要逐渐消除，不断扩大社会保障的覆盖面；三是既要实现代际问的转借技术，又要实现代际间的纵向公平，要尽快减少社会保障隐性负债，减少“空账”运转，使当代人的未来社会保障承诺价值不因通货膨胀而受到影响。

　　三、“三低”原则与制度刚性原则

　　社会保障的终极目标是保障全体公民，而不能总是局限于某些社会群体。因此，扩大覆盖面，符合保险的大数法则。社会保障应在统一管理机构、统一征缴办法、统一法律法规的基础上，实行“三低”原则，即低起点：就是在建立社会保障初期，在范围上先从条件好的城镇起步，先从养老保险、医疗保险、失业保险等主要项目起步，不要在不考虑经济可行性的条件下，随意扩大保障范围和项目，必须保持与经济发展水平相应的适度水平，逐步扩大范围和增加项目；低成本：就是要改变过去管理分散化、浪费严重的状况，建立集中统一的社会保障机构，降低管理成本与社会成本；低标准：就是收取社会保险费用的标准与发放社会保险金的标准不能过高，要与现阶段企业和个人的承受能力相适应、与生产力发展水平相吻合。

　　社会保障水平对经济水平的变化缺乏弹性，社会保障水平一旦上升，就难以下降。英国前财政和外交大臣杰夫里·豪(Jeffryhao)强调指出，社会保障是一项社会工程，在确定社会保障水平的基线时，一定要谨慎，因为社会保障有一个特点，就是某些措施一旦出台，基数一旦确立，那只会上升而难以下降。中国现行社会保障制度在运行中之所以困难重重，是刚性法则作用的结果。改革初期，结构转型的变动弹性大，而改革发展到一定阶段，这种结构弹性越来越小。例如法国在财政难以负担的情况下，政府试图降低福利标准，结果酿成了许多城市的罢工狂潮，引起了剧烈的社会动荡。这种教训值得记取，绝不能重蹈覆辙。

　　四、宏观调控基础上的目标性原则

　　遵循“总体设计、突出重点、分步实施”的总原则，中国社会保障制度改革的目标：从体制的角度看，是建立起适应社会主义市场经济体制所需的资金来源多渠道、保障方式多层次、权利与义务相对应、管理与服务社会化的社会保障体系；从多角度、多层面的社会关系看，社会保障的终极目标才具有实质性和决定性的意义。从中国国情看，应该涵盖以下几个方面：

　　第一，从政府角度考虑，要逐步扩大社会保障覆盖面，力争让每个公民均能享有基本的养老与收入保障，并实现世界卫生组织提出的“人人享有卫生保健”的终极目标。

　　第二，从集资者的角度考虑，要建立费用正常的缴纳机制，尤其是在养老保险改革中，降低过高的替代率。在医疗改革中，扼制医疗费用非正常的过快增长，尽量减轻企业负担，为现代企业制度改革排忧解难，使企业参与市场公开竞争。

　　第三，从参保者的角度考虑，在养老、医疗、失业、工伤、生育社会保险项目上，都要按照市场经济的契约关系，享受契约规定的保障待遇。

　　第四，从全社会的角度考虑，确立社会保障制度现代化的标准，最集中地体现在人均社会保障综合水平上，充分考虑分阶段目标，实现社会和谐、协调、稳定的良性运行机制，实现社会保障大同。

　　1．加快社会保障法制建设步伐。在市场经济发达的西方国家，有关社会保障的法规体系是十分完善的，多数国家都有十几部，有的国家甚至多达几十部，西方一些学者甚至认为，社会保障的实质是法律保障。近几年来，随着市场经济和社会保障事业的发展，我国制定了有关社会保障或含有社会保障内容的法律法规，但尚未形成体系，且修改变动频繁，缺乏权威性。尤为突出的是，到目前为止，我国还没有社会保障的根本大法——《社会保障法》。因此，随着社会保障制度发展的深入，应该尽快出台《社会保障法》，并在此基础上逐步地完善社会保障法体系，为社会保障的健康协调发展提供法律保障。

　　2．建立多层次的社会保障体系。目前，我国城镇职工基本养老保险金的替代率普遍较高，多数地方达到80％一90％，而世界上多数国家养老的替代率为40％一60％。为此，许多企业缴纳的养老保险统筹费占职工工资总额的25％左右，有的甚至高达30％，随着社会保险项目(如医疗保险、失业保险)的增加，统筹费用将继续增大，企业不堪负担。长此下去，必将影响社会经济发展。我国基本养老保险金的替代率普遍较高，原因很多，其中一个重要的原因是养老保险层次过少，国家和企业承担了主要的养老保险责任，而家庭保障和商业保险则注意不够，实际上养老保险(包括医疗和失业保险)应当分为国家、企业、家庭和商业四个层次，在我国，家庭保障仍将是我国社会保障的基础工程之一，理应大力倡导，充分发挥家庭在社会保障中的独特作用，商业保险尽管以盈利为目的，然而它客观上对社会保障能够起到补充作用，应当支持其发展。

　　3．尽快地开征社会保障税。我国的社会保障资金筹集依靠的是行政手段。由于缺乏刚性，拖欠和拒交问题严重，征收十分困难，一些地方出现社会保障费入不敷出的情况。要改变这种局面，必须实行“费”改税。一般说来，依法征收社会保障税比依靠行政手段统筹社保基金更有权威性、强制性和普遍性。目前世界上有50多个国家采取了以税收方式征收社会保障基金，效果不错，借鉴国际成功经验，我们应当积极创造条件，尽早开征社会保障税，以确保社会保障基金有稳定的来源。

　　4．完善社会保障管理体系。建立统一的管理体系，是社会保障可持续发展的必然要求。然而，我国社会保障体制不顺，缺乏有效的监督和协调机制，严重地阻碍了社会保障事业健康和协调发展。因此，我们应该尽快地建立具有权威性的统一的社会保障机构，统一组织、协调和管理社会保障重大事宜。具体的管理工作由劳动、民政、人事和卫生部门分工负责。同时，还要成立社会保障监督机构，建立与健全监督机制，主要对社会保障基金的经营管理实施有效监督，确保社保基金的保值增值，为社会保障可持续发展提供稳定的资金来源。

　　5．把社会保障的诸项目有机地结合起来，促进其协调发展。社会保障内容丰富，它不仅包括社会保险，而且还包括社会救助、社会互助、社会优抚、个人储蓄性保险等形式。在建立和健全社会保障事业的过程中，我国对社会保险(尤其是养老、失业和医疗保险)关注较多，投入较大，而对其它项目的社会保障却重视不够，有的甚至被完全忽视，这严重地制约了社会保障协调和持续发展。其实，社会保障其它项目，如社会救助、社会互助和社会福利，在满足人们基本需求，尤其是在社会特殊群体的需求方面是不可或缺的。

　　当前和今后一个时期内，我们在完善社会保险诸项目的同时，应当特别注意发展社会互助、社会救助功能，保障社会特殊群体的基本生活，不仅老有所养、病有所医，而且残有所助、贫有所扶，从而充分地发挥社会保障“安全网”的作用。

　　6．应把社会保障列入各级政府可持续发展规划和计划之中。目前，各地正在按照党和国家确定的可持续发展的战略制定和实施本地的发展规划和计划。应当抓住这一有利时机，把社会保障的内容、目标、重点、步骤和措施写入这些文件，从而使社会保障的发展有章可循，健康发展。