环境行政救济

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　　环境行政救济，是指环境行政主体依照有关法律、法规等的规定，对环境行政相对人给予金钱、财物、优惠待遇等行政帮助或者救助的行为。^[1]

　　环境行政救济具有以下几个特点：

　　(1)环境行政救济是一种事后补救手段，具有事后性。事先为防止环境行政行为侵犯相对人合法权益的规范和调控，不属于环境行政救济。它是国家为了补救环境行政行为可能给环境行政相对人造成的损害而设置的事后的补救手段或措施。

　　(2)环境行政救济是针对环境行政行为的补救手段，对其他行政行为的补救，不属于环境行政救济。

　　(3)环境行政救济以保护环境行政相对人的合法权益为根本目的。随着工业文明的高速发展，人类的可持续发展问题，其核心是环境保护问题日益成为整个社会关注的焦点，作为负责社会日常管理的政府，也不得不对环境问题给予充分的关注，因此从20世纪中叶以来，政府环境职能的日益加强就成为了现代政府功能的一大显著特色。与此相联系，在政府环境职能的行使过程中，被管理相对人合法权益的保护问题也凸显出来了。因此，各国都在一方面加强政府的环境行政职能，另一方面又加强环境行政救济制度的建设，以给政府环境行政职能的行使套上一根绳索，不至于让政府的环境行政职权变成脱缰的野马，对环境行政相对人的合法权益进行肆意践踏，以平衡各方利益。因此，从环境行政救济的起点来看，环境行政救济是以保护环境行政相对人合法权益为根本目的。

　　(4)环境行政救济的手段具有法定性。环境行政救济作为一种国家为保护环境行政相对人的事后救济法律手段的总称，其所能采用的方式或手段都必须有明确的法律规定，没有法律依据的救济手段不会被法律所承认，也得不到法律的保护，根据我国目前法律法规的规定，环境行政救济的手段主要有环境行政复议、环境行政诉讼、环境行政赔偿，以及环境行政请愿、声明异议(提出意见和建议)等。

　　(5)环境行政救济必须依法进行。环境行政救济作为一种国家设立的针对环境行政行为的救济方式，其行使的条件、途径和方法都有法律、法规的明确规定，有关当事人都必须严格按照法律法规的规定进行。

　　(6)环境行政救济的救济主体或者说是环境行政救济的提起者恒定是环境行政相对，环境行政主体不能成为救济主体。

　　1．保护相对方的环境权益

　　现代法治社会的发展不可避免地会引发行政争议，而对争议的解决正是行政救济制度设立的目的。通过有关国家机关改变或撤销违法或不当的环境行政行为，责令环境行政主体赔偿或补偿给相对方造成的损失，使行政争议最终获得解决，构成了环境行政救济的功能之一。对公民、法人或其他组织的环境权益提供法律保障既是现代环境行政法治的要求，也是现代民主宪政制度的基本要求，是落实《中华人民共和国宪法》关于保护公民合法权益的需要。现阶段我国已初步建立起以环境行政复议和环境行政诉讼为主要途径的环境行政救济制度，对环境行政主体在行使职权时的违法行政行为或不当行为给相对方造成的损害，可以依环境行政救济程序加以处理和解决，从而保护相对方的环境权益。

　　2．保障、监督环境行政主体依法行使职权

　　行政权本身具有双重性：一方面，行政权的存在是保障个人自由和社会发展的需要；另一方面，行政权又存在着被随意决定和被滥用的可能。因此如何监督环境行政主体依法行使职权就显得尤为重要。环境行政救济通过对合法环境行政行为的维持，对违法和不当的环境行政行为予以确认、变更或撤销。一方面有力地支持了环境行政主体的合法行为，保证了环境行政主体的正确决定能得到执行，从而提高了行政效率；另一方面，纠正了环境行政主体违法或不当的环境行政行为，有效地保护了相对方的合法权益。因此说，环境行政救济既保障了环境行政主体正常、合法地行使行政权，又有效地防止了环境行政主体的行政违法。

　　3．维护环境公益，实现可持续发展

　　随着我国经济的快速发展，在“经济优先”思想的指导下，政府往往以牺牲环境为代价，片面追求经济的高速发展，造成环境污染和破坏加剧，严重侵害了公民、法人或其他组织的环境权益。环境的公益性、整体性特征决定了在加强对公民个人环境权益保护的同时必须重视对环境公共利益的保护，否则可能导致局部环境状况有所改善，而整体环境状况不断恶化的严重后果。环境行政救济是通过环境行政复议和环境行政诉讼等方式来监督政府行为，促使其切实履行保护公民环境权益和公共环境利益的职责，最终实现社会经济的可持续发展。

　　1．人权保障理念

　　人权保障本是宪法的一项基本原则，从世界范围来看，很多国家都将保障人权作为一项基本原则规定在宪法之中。《德国基本法》第1条第1款规定：“人性尊严不可侵犯，对其尊重与保护是所有国家权力的义务。”美国资产阶级启蒙思想家潘恩(Thomas Paine)曾说，国家是为人民而设立的，而不是人民为国家而存在。所以国家不得以任何理由把人民变为其统治的客体或手段；相反地，国家应积极努力为公民谋福利，增进公民的利益．这是国家存在的根本所在，而非国家对人民的恩赐。我国亦不例外。《中华人民共和国宪法修正案》第24条规定：“在宪法第33条增加一款，作为第3款，‘国家尊重和保障人权’。”人权保障既是宪法规定的根本精神，也自应成为环境行政救济法律的基本理念，唯有如此人权保障观念才能得以具体落实施行。

　　具体在环境行政救济领域，控制环境行政权的滥用就是对人权的保障。它要求环境行政机关及其工作人员执法和司法机关及其工作人员执法必须维护环境利益，但是不能以侵犯公民、法人或其他组织的合法权益为代价。环境行政救济一方面能够纠正违法行为侵犯环境管理相对方合法权益的现象；另一方面，能够引导环境行政机关注重环境行政法治，使其自我制约权力滥用的内在机理发挥作用，以提高环境行政效率，促进环境行政公正，从而实现人权保障。

　　2．环境行政法治理念

　　环境行政法治的含义有三层：第一，环境行政行为的做出必须符合法律规定，即行政合法性原则，环境行政机关行使权力的行为必须有严格的法律依据；第二，环境行政行为的做出必须符合法定程序，违反程序的行为是无效的；第三，环境行政主体必须根据公认的、限制自由裁量权的一整套规则和原则做出环境行政行为。正如美国大法官道格拉斯所说，如果我们不对行政行为所要求的专业知识进行严格和精心的限制，其自由裁量权没有任何实际限制的现代政府的力量将变成一头怪物。绝对的裁量就像腐败一样，标志着自由终结的开始。

　　环境行政救济保障环境行政法治的实施。环境行政救济的价值中心不仅在于制约行政权、防止权力滥用以保护环境行政相对方利益，还应促进环境行政机关依法行政，提高行政效率，使其在保护环境公益中发挥积极的作用。环境行政救济的核心是锯决环境行政行为的合法性和合理性问题，通过环境行政救济纠正违法或不当的环境行政行为，最终实现保护相对方环境权益和环境公共利益的目的，这才是环境行政法治理念的基本要求。

　　3．司法最终救济理念

　　在人类文明史上，当私力救济过渡为公力救济以后，诉讼便以其不可质疑的优势成为解决救济主要和基本的方式。随着现代国家权力分立理论的形成和发展，司法最终救济原则便确立了其不可动摇的地位。司法最终救济原则是指对行政权力侵犯公民权利的一切情形都应当设置司法的救济途径，使权利在受到侵害时可以直接或间接地通过司法的途径获得救济。

　　有权利必有救济，没有救济就没有权利。在环境行政救济领域实行行政内救济优先、司法救济最终原则，这也是各国通行的做法。例如，美国法院在行使行政行为司法审查权时，奉行“初审权”(primary jurisdiction)；在司法审查中，遇到依法应由行政机关首先解决的问题时，应先由行政机关对该问题做出裁决，再进行司法审查。关于行政权和司法权关系的界定，我国学者认为，司法审查的目标是制约行政权，而不是代替行政权。确立司法审查制是为了让法院促使行政机关尽可能不做不理想的事。西方学者则认为，行政权和司法权的关系不应由成文法明确加以规定，而应由法院在判例法上予以构筑。在架构两者关系的时候一定要树立这样的理念，即对行政行为的司法审查是保障公民权益的最终屏障。司法最终救济原则体现了对相对方合法权利的较高程度的保护，反映了一国行政救济制度的完善程度，因此理应成为环境行政救济制度的基本理念之一。

　　环境行政救济根据不同的标准，可以分为以下几类：以行政相对人选择救济的方式不同，可以分为环境行政复议、环境行政诉讼、环境行政赔偿、环境行政补偿和其他环境行政救济途径；根据提起环境行政救济的主体不同，可以分为公民提起的环境行政救济、法人提起的环境行政救济和其他组织提起的环境行政救济；根据环境行政救济所针对的环境行政行为的性质，可以分为对环境行政许可行为的救济、对环境行政处罚行为的救济以及对其他环境行政行为的救济等；根据作出被提起环境行政救济的环境行政行为的主体不同，可以分为针对综合环境行政管理部门的环境行政救济和针对专业环境行政管理部门的环境行政救济等。上述第一种分类是最常见的分类，在这里我们主要就第一种分类对环境行政救济的种类进行介绍。

　　1．环境行政复议

　　环境行政复议是指环境行政管理相对人(公民、法人和其他组织)认为环境行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益按照法定程序向作出该具体行政行为的机关的上级机关提出申请，由有管辖权的行政机关对有争议的具体环境行政行为进行审查，并作出决定的环境行政活动。环境行政复议是环境行政机关的一种内部救济途径，环境行政争议的解决还是由环境行政机关内部进行处理，其裁决的公正性不及环境行政诉讼。但是由于法律对环境行政复议的提起条件、管辖、程序等问题都作了详细的规定，而且由于环境行政复议机关是作出具体环境行政行为的直接主管机关，便于上级机关对下级机关的监督并迅速地作出处理决定，其决定也能迅速得到作出具体环境行政行为机关的执行，有利于于环境行政争议的迅速处理和解决，尽可能降低环境行政争议成本。因此，环境行政复议仍是一种非常重要的救济途径。环境行政复议的主要法律依据是《中华人民共和国行政复议法》。

　　2．环境行政诉讼

　　环境行政诉讼是人民法院根据对具体环境行政行为不服的公民、法人或者其他组织(环境行政相对人)的请求，在双方当事人和其他诉讼参与人的参加下，依照法定程序，审理并裁决环境行政争议案件的司法执法活动。环境行政诉讼和环境行政复议相比，其最大的区别在于环境行政争议的裁决者不同，前者是由具有独立地位的人民法院作为裁决者，而后者则是由作出具体环境行政行为的上级主管机关进行裁决，因此，环境行政诉讼的公正性是环境行政复议不可同一而语的。环境行政诉讼既是对作出具体环境行政行为的环境行政机关的一种最终和最有力的监督，也是环境行政相对人的一种最终救济途径。它越来越成为现代法治社会的最普遍的一种救济手段。环境行政相对人提起环境行政诉讼的主要法律依据是《中华人民共和国行政诉讼法》。

　　3．环境行政赔偿

　　所谓环境行政赔偿，是指环境行政机关及其工作人员违法行使环境监督管理职权，给公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，依法由环境行政机关给予赔偿的法律制度。环境行赔偿制度作为国家行政赔偿制度的组成部分，对于督促环境行政机关依法行政，维护环境行政相对人合法权益具有重要的意义。环境行政赔偿可以由合法权益受到损害的环境行政相对人单独提起，也可以在环境行政复议和环境行政诉讼时一并提起。环境行政赔偿制度的主要法律依据有《中华人民共和国国家赔偿法》，有关环境行政赔偿的具体问题，我们将在以后的章节中再进行详细的介绍。

　　4．环境行政补偿

　　所谓环境行政补偿，又称为环境行政损失补偿，是指环境行政主体的合法环境行政行为给无义务的特定公民、法人和其他组织的合法权益造成损失，依法由国家给予补偿的制度。如国家为治理特定区域的环境污染问题，对该地区的居民进行移民安置而给付的补偿。环境行政补偿与环境行政赔偿最重要的一个区别是环境行政行为是否合法。而对于环境行政补偿，目前我们国家尚无统一的补偿法，行政补偿制度并不完善，有关环境行政补偿制度的规定，散见于《土地管理法》、《野生动物保护法》、《行政许可法》等单行法律法规中，补偿标准、范围和方式都没有作出具体规定。

　　5．其他环境行政救济途径

　　所谓其他环境行政救济途径，是指除上述4种环境行政救济种类之外的，当环境行政相对人认为环境行政机关的环境行政行为侵犯其合法权益时，依法可以采取的其他救济手段。对于这些手段，我们没有具体的法律规定，其法律依据往往直接来源于《宪法》，如针对环境行政行为的请愿、申明异议、批评、游行乃至示威等。这些救济途径，目前我们国家仅有《中华人民共和国集会游行示威法》，没有更加具体的法律规定。可以说，关于这些救济手段，目前我们国家还缺乏健全的法律制度，行政相对人行使这些救济途径时，往往会遭遇到无法可依的困境。正因为缺乏具体的法律规定，在本书中，我们也仅仅作一简单提及，不再进行详细的介绍。我们相信，随着我国法治进程的加快，这些宪法规定范围内的其他环境行政救济手段的立法将会被提上议事日程上来，这些环境行政救济手段也将发挥出它们的重要作用，与环境行政复议、环境行政诉讼、环境行政赔偿等救济手段一起构成一个完整的环境行政救济体系。

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