洪水管理

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洪水管理(Flood Management)

　　洪水管理是指政府以公平的方式，采取综合的措施，管理、利用洪水和土地，规范人的开发和防洪行为，减轻洪水灾害影响，最大化社会福利的过程。

　　回顾人类与水打交道的历程，从“无能为力”、“力不从心”到“控制洪水”，再到“洪水管理”，可以看出人类的治水理念正一步一步地走向理智、升华。洪水管理产生的背景大致可归纳如下：

　　1.控制洪水

　　在过去很长的时间里，人们已经形成控制洪水的观念，特别是自工业化以来治河手段迅速提高，对洪水的调控能力显著增长，曾一度助长人们“人定胜天”的信心，而且主要依靠修建工程控制洪水。例如：早在19世纪末时，美国国会通过了一项加高加固密西西比河的决议，并坚信足够坚实和高大的堤防一定能够阻止洪水的泛滥。结果1827年美国密西西比河暴发了一场大洪水，沿江堤防有120处决口，造成百万人口流离失所、无家可归。在以防为主的思想指导下，堤防不断加高、加长、加固，洪水归槽，洪泛区不断被开发利用，调蓄洪水的场所被大大缩小，结果洪水秉性变得越来越桀骜不驯。

　　2.控制与适应相结合

　　从上个世纪六七十年代始，美国率先实行工程与非工程相结合的减灾途径，并逐步为各国所接受。这一新的理念的核心就是将一味追求战胜洪水、与自然抗衡，转变为控制与适应相结合，主张由社会承担适度的灾害风险，从而由单纯依靠工程技术防洪，转变为自然与社会综合措施相结合的防洪减灾。这一转变突出地表明，新阶段的治水方略将实现由“控制洪水”向“控制与适应相结合”的重要转移。

　　3.管理洪水

　　当人类饱尝了洪水的报复和依靠工程技术措施治水出现困境时，人们不得不转换思路，开始重新思考对待洪水的“态度”，并开始认识到：人类与水的关系应该是既要改造和利用，又要主动适应和保护，由洪水的主人转变为洪水的朋友和保护者。于是“洪水管理”这一全新的现代治水理念便应运而生了。

　　由于洪水管理是针对洪水风险进行全面的管理，而不仅仅局限于防御洪水和减少洪灾损失．因此洪水管理亦被称为洪水风险管理(Flood Risk Management)。洪水综合管理不仅意味着综合运用工程措施和非工程措施来实现洪水管理目标，而且意味着对流域范围的洪水管理措施进行综合评估。同时与其他资源管理(如水资源管理、土地利用管理与环境管理等)目标相结合，寻求满足社会各方面发展与安全保障需求的最佳解决方案 这意味着要从政治、经济、社会和生态与环境目标等宏观范围全面考虑洪水管理问题。

　　洪水管理要遵循可持续发展的原则，具体体现为：

　　①与洪水共存。即人类防洪体系的建设，是以将洪水风险控制在可承受的限度之内为目标：应有利于维护并改善河流固有的各种基本功能。

　　②保障发展。即治水方略要调整为有序地与洪水协调共处．必须以保障社会安定与经济平稳发展为前提，而不是导致生产力的破坏。

　　③维护社会公正。即防洪减灾的政策要有利于缩小贫富差距，而不是使贫者更贫。

　　④分担风险。即无论什么地区都有义务承担自己的固有风险，即使是确保安全的地区．也要对因提高自身工程保护标准而可能对其他地区造成的附加风险，提供必要的补偿。

　　⑤ 鼓励利害相关者参与。即让利害相关者有知情权、参与权．因为利益受损者．才是纠正危害可持续发展行为的最有力的支持者：此项原则亦适用于跨行政区域以至国际河流治理中的合作与协调。

　　适度承受一定风险以合理利用洪水资源,是解决快速发展中水资源短缺与水环境恶化问题的必要条件之一，也是洪水管理的重要内容。需要强调指出的是：

　　① 洪水的合理利用。除了满足人类对水量、水能的需求之外，还有维持河道行洪能力、补充地下水源、改善水环境与维持生态系统平衡等多种功能．需要适度承受一定风险才可能从洪水中获得较大的利益。

　　②对于不同量级的洪水．其资源特性、环境特性以及利害转换关系是不同的，对所需承担风险的差异要有充分的估计与全面的评价。

　　③ 水利工程是加大调蓄洪水能力的基本措施，但也可能成为区域之间、人与自然之间争夺“洪水资源”的手段 要避免单纯以工程措施造成新的人为灾难。

　　④洪水资源化的有效途径之一是作好滩区、行蓄洪区，以及农田的文章。

　　1.从单纯的控制洪水转变为在防洪抗洪的同时要给洪水以出路

　　无数实例已经证明，人类是无法完全驾驭和控制洪水的；洪水与人同属于自然的一部分，洪水自有它应有的特性和活动空间；人不给水出路，水就自然不会给人出路；人类侵占了洪水的家园，洪水就会淹没人类的家园。给洪水以出路，就是要归还河流自身的流域，保护它的生态环境，使洪水能在自己的活动范围里存在；平垸行洪、退田还湖、保护天然河流、恢复湿地、移民建镇等，都是切实可行的措施。

　　2.实现由“防洪”到“防洪减灾”的战略调整

　　“防洪”是指依靠针对洪水的工程技术措施，改变自然条件，调控洪水的要素，以防止洪水泛滥为目的，由此产生减少水灾的效果。而“防洪减灾”是指理性协调人与洪水的关系，承认洪水风险是客观存在这一事实，运用工程措施以控制洪水，同时运用非工程措施以适应洪水，以减少水灾为目的，由此产生人与水和谐相处的效果。

　　要实现由防洪到防洪减灾的转变，还必须构建完善的水资源调控工程体系和现代化的管理与调配体系，实现“引得进，蓄得住，排得出，可调控”，其中的关键是“可调控”。所谓“可调控”说到底就是要给洪水预留出充分的活动空间，这也是“洪水管理”的基本要求。

　　3.重视洪水的作用。充分利用洪水资源

　　站在资源水利的角度看，洪水也是宝贵的淡水资源。洪水可以向湖泊湿地、向地下、向土壤补充水源和水分，对土地和耕地补给养料，给物种提供生态环境，为海洋输送营养物质等。我国大部分地区尤其是我们北方，降雨量的7O%主要集中在汛期，甚至是汛期当中的几场大雨；而且年际丰枯变化很大，容易形成非涝即旱、旱涝交替发生的局面。大部分水库都是“靠天吃饭”，指望雨季来临时能蓄满水；一旦降水少，城市就要“喊渴”。以我们居住的这座城市来说，因为历史上泉水丰沛所以获得了“泉城”的美誉；然而，近年来泉水的喷涌却越来越依赖于下雨的多少，而且这种依赖程度正变得越来越严重；前几年由于缺水，被誉为“天下第一泉”的趵突泉曾连续停喷926d之久，“泉城”曾一度名不符实。我们正面临着一力‘面是干旱和缺水，另一方面是“雨洪”的大量流失，这样--一种尴尬的局面。那么，采取什么措施能留住这些雨水呢?例如：

　　(1)新建一个坝或加高一坝，变弃水为兴利水。如果这种工程措施的投资低于跨流域引水工程的投资，那么这种留水工程将是合理可行的。

　　(2)利用水库拦蓄洪水，充分挖掘水库的潜力。通过建立水库先进、可靠的洪水预测、预报手段，进行科学及时的调度决策，同时科学论证不同时间“汛限水位”的问题；在保障防洪安全的前提下，充分拦蓄洪水特别是“汛尾水”，实现水库综合效益的最大化。

　　(3)火量兴建城市集雨工程以及雨水处理工程。例如：将城市绿地高程降至下水道进水口以下。如果落实得好雨水利用将相当可观。

　　4.建设“避灾型”的社会体系和“避灾型”的经济模式

　　建设“避灾型”的社会体系和“避灾型”的经济模式，是“洪水管理”工作流程中的高级层次，也是实现真正意义 的“人水和谐”的必然要求。举例如下；

　　(1)“避灾型”的社会体系。例如：在城市布局时，将运动场、停车场、公路、绿地、公园和休闲地等不怕洪水侵害或受洪水危害较小的设施和场所安排在低洼地段；洪水来了损失 ：大，洪水过后照样可以使用。而重要的经济设施、居民居住区、政府和公司的办公楼等建在洪水淹不到的地方。

　　(2)“避灾型”的经济模式。例如：在低洼地里种植芦苇，既可为造纸厂提供原料，又比种植水稻经济效益好；低洼地也可以用来放牧，洪水来了储存一些干草或秸秆当临时饲料，洪水过后照样放牧；低洼地还可以开展旅游等等。