政府贷款担保

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　　政府贷款担保是指地方政府提供担保的机构、单位或企业的各种借款或发行的债券，包括经地方政府批准，由国有经济单位以政府专项预算等作担保的各种借款。

　　关于政府贷款的担保，从政府贷款的实践来看，主要有下列特点：

　　1．如果贷款的对象是政府本身，则多使用具有担保效果的规约条款。如使用限制性条款，贷款使用控制条款以及消极担保条款等。但是，借款方一般不原意接受这些条款，原因是：

　　(1)有些条款的后果无法预计或对借款方明显不利。比如有的国家法律要求政府贷款既要在官方刊物上公开，又要获得同会的批准，而贷款协议中上述条款的公开对借款方是下利的，而且可能得不到批准。

　　(2)这些限制性以及控制性条款常会引起“干涉借款国内政”等敏感政治问题，处理不当会影响当事国之间的政治关系，这并不是当事国双方所期望的。为了能与借款方达成协议而又不影响贷款方所愿望的完满实现，许多贷款国曾作过努力。比如，有的国家减少或放弃某些对借款方使用贷款的限制或控制条款，同时通过技术协助，咨询等方式促使贷款目的的实现；有的国家则在合同语言上作文章，尽可能不使用“由贷款方批准”、“向贷款方报告”之类容易引起借款方反感的表述，而代之以较婉转的用词，但实际内容并不改变。当然也有这样的国家，它们根本不考虑借款方(特别是发展中国家)的困难，利用后者对资金的迫切需求．在政府贷款协议中强加众多违反借款方主权的贷款使用限制和控制条款，并时常通过这些条款干预借款国内政。这种做法违反了国际法准则，是与政府贷款的目的相悖的。

　　2．如果政府贷款的对象是政府之外的公私部门，则贷款方大都要求借款方所在国政府、政府机构或借款方母公司提供保证，对于政府贷款保证的范围，各国有不同的做法。一种做法认为，政府贷款保证既包括对借款偿还的保证，也包括对项目执行的保证。坚持这种做法的国家有德国、日本、科威特等。它们的保证协议除规定政府对贷款本息的偿付保证外，还规定保证人有义务尽一切可能或提供一切机会帮助借款方执行和完成项目；另一种做法认为，政府保证只涉及贷款偿还，不必扩及项目执行，持这种做法的国家有英国、美国等。它们的政府保证协议一般只包括偿还保证的规定。从法律技术上说，第一种做法较复杂，特别是在借款方和项目执行方不是同一实体的情况下，要求对项目的执行提供保证就等于迫使保证人和第三方确立某种法律关系，这不易为保证人所接受。但是，对项目执行的保证可以使项目执行人加强责任心，从而有利于贷款的偿还。至于第二种做法，虽然在法律技术上较为简单，保证人也易接受，但是，如果项目执行不力，且保证方(特别是借款方政府)的外汇储备不足，贷款的偿还在实际上将会受到影响。

　　3．政府贷款担保一般很少使用物权担保。其主要原因在于：

　　(1)许多国家的政府贷款在历史上曾经采用过许多种物权担保方式，但效果都不大。主要原因是，担保物大都在借款方所在国境内，一旦借款方违约，担保物权仍难以执行；

　　(2)贷款国一般并不熟悉借款方所在国有关担保物权的法律结构，如果要求借款方提供物权担保，贷款方必然要花大量的精力去了解借款方所在国的担保法律，调查担保方的权利，所设担保物权的法律地位等问题。从经营和效率角度而言，是不足取的，故不为政府贷款方所提倡。

　　2002年，美国西方航空(America West Airline，AWA)急需现金。9·11恐怖袭击后的客流下降使得AWA的收入大幅下降，与公司有业务往来的银行已不愿更多介入这样的高风险企业。为了帮助这家航空公司继续飞行，美国政府同意为AWA公司担保，AWA因此新增了3．8亿美元贷款。一旦AWA公司无法偿还这些贷款，投资者将可直接向政府要回自己的资金投入。

　　这笔贷款担保(loan guarantee)对困境中的AWA伸出了援救之手。如果公司最终无法偿还贷款，美国政府必须介入，补足所有资金缺额。政府认识到这种可能性，于是就估计因担保需要付出的概率，再用国债利率来贴现期望支付额，对AWA的这笔贷款担保的成本进行了评估。由此估算得出的担保成本约为8500万美元。

　　遗憾的是，政府担保后，政府承担了本应由债券持有人承担的风险，政府的成本计算却忽略了这样的事实。担保使得AWA的贷款从有风险的负债转为无风险的负债，因此其现值就等于无风险财政贷款(treasury loan，指借款给政府部门。——译者注)与存在坏账可能的贷款间的价值差额。贷款规模越大，坏账可能性越高，担保的价值也就愈显巨大。

　　于是，贷款担保的价值评估可以看做公司资产的看跌期权，这里的期权到期期限等于贷款的期限，执行价格等于向债权人承诺的利息和本金支付额。从担保价值的定义中，我们不难证明两者的等价性：

　　担保价值=有担保贷款的价值-无担保贷款的价值

　　有担保时，对AWA的贷款与对美国政府贷款一样安全。没有担保，贷款就只是公司的普通偿债义务。我们已经知道，两者的差额就是无风险的政府债券与有风险的公司债券间的价值差异，就是股东可以通过将公司资产转给债权人从而摆脱负债的权利的价值。因此，贷款担保的价值就是这份看跌期权的价值。

　　德玻拉·卢卡斯(Deborah Lucas)、玛文·法奥普(Marvin Phaup)和拉维·普拉沙德(Ravi Prasad)在其为美国国会预算办公室(Congressional Budget Office)准备的研究报告中以AWA为例，说明如何利用期权定价模型来更好地量度贷款担保的成本。他们的估计表明，为AWA提供的这笔贷款担保的真实成本为1．33亿美元，较政府估计高出4800万美元。

　　对众多政府贷款担保计划的成本估计，利用期权定价应该是一种较好的方法，这将有益于政府的健康运作。政府的现有担保计划所形成的或有负债的数额是巨大的。譬如说，2003年美国政府新增了3650亿美元的担保贷款，很多担保贷款都贷给了住房供给，也有些贷给了航空公司、船主与船厂、钢铁公司以及石油与天然气公司等。

　　政府贷款担保管理制度的意义在于：促进国际经济交流与技术合作，有效加强政府贷款的管理，减少政府贷款的风险。政府贷款担保管理制度应当包括：政府贷款担保管理主体、政府贷款担保管理原则、当事人之间的权利与义务关系、法律责任等内容。

　　第一，中国人民银行是我国银行业管理的行政机构，所有国内的商业银行、涉外银行的监督管理工作都由中国人民银行负责。中国人民银行的体制与我国行政区划的体制相当，下设省级人民银行、县级人民银行；各级人民银行内部都设有银监会，负责管理监督商业银行、政策性银行的日常工作。但是，政府贷款的监督和管理工作属于财政部，因此，它的管理主体是财政部。

　　第二，政府贷款担保所遵循的原则有：一是统一管理原则。政府贷款担保统一由国务院授权财政部管理。中国人民银行负责制定贷款担保的具体管理实施方案，制定的法律依据是《中国人民银行法》、《商业银行法》、《贷款通则》、《国际金融组织和外国政府贷款赠款管理办法》、《中华人民共和国担保法》、《境内机构对外担保管理办法》、《境内机构对外担保管理办法实施细则》、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》以及国际条约或协定。二是政府管制原则。不论是国内政策性贷款，还是国家与国家政府贷款，或国际金融组织、私人企业贷款，都经国务院授权财政部，实现政府对政府贷款担保的管理。三是自愿原则。政府贷款担保必须建立在自愿原则的基础上，不能强迫或违法担保。贷款人和借款人就贷款的数额、期限、利率、担保等事项应当自愿协定。四是公平原则；在担保活动中，应当公平，不能有显失公正情形。五是诚实信用原则；担保人与借款人应当诚实守信，保证贷款的良性循环和贷款的按期偿还。

　　第三，担保人的权利与义务。根据《中华人民共和国担保法》、《境内机构对外担保管理办法》、《境内机构对外担保管理办法实施细则》、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》以及国际条约或协定，在政府贷款担保中，担保人的权利有：一是对借款人的贷款经营状况有监督的权利。通过担保人的担保，借款人应当对所借款合法、合理运用，并接受担保人的监督。二是担保人有要求借款人偿还借款的权利。贷款到期后，担保人有权要求借款人偿还借款的本金及利息、其他费用。担保人的义务主要是对借款人到期借款承担连带偿还义务，具体偿还义务，由双方约定为主。

　　第四，政府贷款担保的法律责任，根据《中华人民共和国担保法》、《境内机构对外担保管理办法》、《境内机构对外担保管理办法实施细则》、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》以及国际条约或协定，借款人或担保人对贷款的本金、利息、其他费用等承担偿还的法律责任，分两种情况：一种是一般意义的担保，即未约定保证担保期间的担保；它的保证期间为主债务履行届满之日起六个月。在此六个月期间，债权人不主张权利的，担保人不再承担贷款本金及利息等的偿还义务。另一种情况是，负连带责任的担保，即担保人对贷款本金、利息等承担连带偿还责任。如果是涉外政府贷款，应当依照国际条约或协定执行。